非常榮幸來(lái)參加今天這個(gè)論壇，在此感謝北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院和彩神ll公司。

伴隨新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展??，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目在中國(guó)有較大需求，這是共識(shí)?。不同于單個(gè)的項(xiàng)目??????，這一類項(xiàng)目綜合性強(qiáng)，且受到相關(guān)法律體系的影響??，包括不同國(guó)家的發(fā)展階段、財(cái)稅制度、土地政策不同，尤其是在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家??，各種社團(tuán)對(duì)于社會(huì)、文化??、環(huán)境等各方面的關(guān)切，也使這一類項(xiàng)目模式呈現(xiàn)出多樣化???????♀?，沒有一個(gè)統(tǒng)一的模式。對(duì)照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)??，我們的片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目在體量上、規(guī)模上甚至復(fù)雜程度上都遠(yuǎn)超于國(guó)外。

國(guó)外PPP項(xiàng)目的相關(guān)案例及經(jīng)驗(yàn)

參考不同國(guó)家這方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)?????，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)趨勢(shì)?????。在英美發(fā)達(dá)國(guó)家??，PPP片區(qū)項(xiàng)目更多的是在舊城區(qū)的改造，因?yàn)樗旧頉]有很多的增量新建的項(xiàng)目，大量都是存量的項(xiàng)目???♂?，更多的是城區(qū)老舊建筑或者是舊城改造的項(xiàng)目????。比如說(shuō)英國(guó)的Docklands開發(fā)成倫敦地標(biāo)金融中心的項(xiàng)目，還有近年最新的英國(guó)Kings Cross相鄰的歐洲之星火車站周圍區(qū)域的改造，另外就是美國(guó)福特島的項(xiàng)目??????。實(shí)際上，這些國(guó)家并沒有完全將這些項(xiàng)目稱之為PPP，但是其中或多或少都有政府和企業(yè)合作開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)????。而以印度為代表的亞洲?????♀?、非洲的發(fā)展中國(guó)家??，很多的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目跟中國(guó)相類似，對(duì)于工業(yè)園區(qū)都有大量的需求????。

現(xiàn)在??，我介紹一下英國(guó)Docklands的區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目。英國(guó)專門頒布過(guò)一個(gè)新城開發(fā)法和城市發(fā)展法????????，根據(jù)這個(gè)法律中央政府授權(quán)成立了一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)London Doclands Development Corporation，縮寫為L(zhǎng)DDC??，來(lái)代表政府行使相應(yīng)的權(quán)力??，負(fù)責(zé)整體的開發(fā)。這個(gè)機(jī)構(gòu)翻譯過(guò)來(lái)是一個(gè)半自治非政府的組織?????♂?，是完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，所有董事由中央政府來(lái)任命。近年來(lái)有一些調(diào)整????，因?yàn)橹叭蚊臅r(shí)候，這個(gè)董事會(huì)成員里面沒有考慮當(dāng)?shù)厝藛T????，受到了一些批評(píng)；近年來(lái)有一些改變??，要求董事會(huì)的11人中有3人必須是來(lái)自于當(dāng)?shù)氐恼蓡T?????♂?。所以英國(guó)是由中央政府嚴(yán)格按照法律授權(quán)建立這樣一個(gè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)代表政府行使部分行政權(quán)力???????。由開發(fā)公司與相應(yīng)的一些開發(fā)商，包括運(yùn)營(yíng)企業(yè)去簽署合作的協(xié)議。這個(gè)項(xiàng)目歷時(shí)十幾年的時(shí)間???????，到1998年結(jié)束，開發(fā)商有一些采用了競(jìng)標(biāo)的方式，也有一些是沒有采用競(jìng)標(biāo)的方式???？傮w來(lái)說(shuō)，引入的私人資本回報(bào)主要來(lái)自地產(chǎn)物業(yè)收益和招商稅收增值分成???????。

這個(gè)項(xiàng)目的成果很明顯???????♀?。因?yàn)榻ǔ闪藗惗氐慕鹑诔??，泰晤士河兩岸全部改變了?????♀?。LDDC宣稱政府僅投入了18億英鎊，撬動(dòng)了72億的私人資產(chǎn)。但是也有意見指出????，因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目里的私人資本主要是一些商業(yè)地產(chǎn)和配套的公共設(shè)施的服務(wù)建設(shè)??，整個(gè)區(qū)域內(nèi)最基本的交通基礎(chǔ)設(shè)施??，仍然是由政府來(lái)承擔(dān)的?????♂?，倫敦交通局對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的配套支出總額大概達(dá)到了57億英鎊???♂?。這樣算的話，基本上政府和企業(yè)投資各占一半????。對(duì)于英美國(guó)家而言，除了商業(yè)可持續(xù)性外，整個(gè)項(xiàng)目在實(shí)施當(dāng)中????，還會(huì)受到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)非政府組織的關(guān)切、質(zhì)疑甚至抗議，因?yàn)樵谶@類國(guó)家，除了商業(yè)可行性以外??，社會(huì)??、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等可持續(xù)因素會(huì)被較多強(qiáng)調(diào)。

我們?cè)賮?lái)看下印度的一個(gè)紡織工業(yè)園的項(xiàng)目。這個(gè)紡織工業(yè)園是由聯(lián)邦政府制定的并且有相應(yīng)的政策和資金支持，由中央政府和州政府分別出資和社會(huì)資本組成項(xiàng)目公司???????，收益來(lái)自于園區(qū)企業(yè)按所占土地和建筑面積付費(fèi)和政府提供的可行性缺口補(bǔ)貼。特別要提到的是????，這個(gè)項(xiàng)目印度的紡織部作為行業(yè)主管部門???????，任命專門的項(xiàng)目管理顧問(wèn)???????，來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督、督促整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施??。項(xiàng)目管理顧問(wèn)的職責(zé)包括園區(qū)選址???????♀?，促進(jìn)有當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)參與的SPV形成，制定項(xiàng)目計(jì)劃并提交審批，協(xié)助SPV招標(biāo)采購(gòu)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)????，協(xié)助SPV實(shí)現(xiàn)融資承諾???????，監(jiān)督進(jìn)度并向紡織部提交進(jìn)度報(bào)告和與州政府保持協(xié)調(diào)溝通?????♀?。

談園區(qū)其實(shí)一直繞不開的就是土地的相關(guān)政策。在土地私有化程度比較高的國(guó)家來(lái)講???♀?，土地是印度這些國(guó)家的最大問(wèn)題。近年來(lái)印度開始推行新的New Land Pooling Policy，類似于我們?cè)谕频耐恋亓鬓D(zhuǎn)，但進(jìn)展情況不是特別理想，最新的消息是政策有一點(diǎn)在后退。所以可以看到，各國(guó)在這一類項(xiàng)目當(dāng)中??，包括配套的政策制度都在進(jìn)行一些發(fā)展變化。

說(shuō)到國(guó)外這一類的例子，不得不說(shuō)它相關(guān)的法律政策?????????、配套體系的建設(shè)。對(duì)于片區(qū)和城市發(fā)展項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，英國(guó)有專門的住宅和城市發(fā)展法??，對(duì)政府行政授權(quán)有明確的規(guī)定??，比如說(shuō)代表政府行使這些權(quán)力的公司??，是如何去獲得授權(quán)???????、應(yīng)該得到哪些權(quán)力包括規(guī)劃?、征地操作的流程機(jī)制怎么去設(shè)立????。有趣的是，我專門摘抄了英國(guó)新城法里面的一段，法律規(guī)定在一定的條件下達(dá)不成自愿的征遷情況下，政府也是可以強(qiáng)征土地的。但是有很多的限制，首先必須在達(dá)不成自愿努力之后，報(bào)請(qǐng)相關(guān)的國(guó)務(wù)大臣同意，經(jīng)過(guò)一定的規(guī)定程序，才可以去做土地強(qiáng)拆??，而且不僅包括項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的土地??，相鄰只要需要服務(wù)于項(xiàng)目開發(fā)目的??，以及項(xiàng)目區(qū)域之外需要服務(wù)于這項(xiàng)目的????，按照法律都是可以強(qiáng)拆的。

再來(lái)看美國(guó)福特島的例子。因?yàn)楦Ｌ貚u屬于夏威夷珍珠港，是美國(guó)海軍的地方。美國(guó)國(guó)會(huì)專門通過(guò)一項(xiàng)法律允許美國(guó)海軍對(duì)其多余資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓??，來(lái)?yè)Q取基地基礎(chǔ)設(shè)施重建的服務(wù)??。關(guān)于我國(guó)片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目的思考簡(jiǎn)單的介紹了以上幾個(gè)國(guó)外的例子???????，大家應(yīng)該有了很直觀的感受?????。比起我們的項(xiàng)目???????，這些都太簡(jiǎn)單了。

關(guān)于片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的困惑和思考

首先，急需配套的法律政策???????，不僅是對(duì)片區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目??，對(duì)于我們所有PPP的項(xiàng)目都是需要的????。片區(qū)內(nèi)項(xiàng)目如何去明確政企的職能邊界？在我國(guó)，很多社會(huì)資本簽了PPP協(xié)議以后????，整體的項(xiàng)目開發(fā)、運(yùn)行??、建設(shè)???????、招商等工作，很大程度上都是由它來(lái)做。但是社會(huì)資本畢竟不可能代替政府行使行政權(quán)力，或者說(shuō)是實(shí)質(zhì)上承擔(dān)職責(zé)，扮演“二政府”的角色。這時(shí)政企邊界如何有效的劃分?????♀???？如何通過(guò)法律來(lái)規(guī)范和授權(quán)？我想在片區(qū)類項(xiàng)目里這是特別需要明確的。

另外??，經(jīng)營(yíng)性??、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目該如何合理打包和搭配。同時(shí)，在一些實(shí)踐項(xiàng)目中?????♂?，基本上是靠土地的收入或者通過(guò)一些稅收的分成構(gòu)成一個(gè)項(xiàng)目的收益來(lái)源，但是這一類的項(xiàng)目????，政府承諾的支出是否合理合規(guī)？現(xiàn)在政府支出承諾都要求進(jìn)預(yù)算，但如何從正式程序上進(jìn)預(yù)算?????，如何申請(qǐng)使用預(yù)算支出并無(wú)明確的規(guī)則，我想這是財(cái)政部下一步的工作，即對(duì)預(yù)算資金使用明確管理辦法。還有一個(gè)??，就是社會(huì)資本需要具備開發(fā)的綜合能力。

最后一點(diǎn)，除了PPP操作的規(guī)范性，項(xiàng)目能否成功還在于項(xiàng)目本身????，我們需要做好資源的盤點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行規(guī)劃和定位。比如要在四線城市建一個(gè)亞洲的金融中心??，無(wú)論怎么樣去操作??，一定不可能成功。所以地方政府推出片區(qū)類項(xiàng)目的時(shí)候?????♂???，一定要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理???????、準(zhǔn)確的規(guī)劃定位。

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