12月16日????，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)???????、發(fā)展改革委?????♀?、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能金融債權(quán)債務(wù)問(wèn)題的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》對(duì)鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能推進(jìn)過(guò)程中，伴生的金融債權(quán)債務(wù)問(wèn)題提供了解決的思路和指引??。

從今年一季度開(kāi)始，國(guó)務(wù)院、各部委密集發(fā)文，部署鋼鐵煤炭行業(yè)去產(chǎn)能工作。2月4日???????、5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于鋼鐵、煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2016〕6號(hào)、7號(hào)），拉開(kāi)鋼鐵煤炭行業(yè)去產(chǎn)能改革大幕。意見(jiàn)提出從2016年開(kāi)始，用5年時(shí)間壓減粗鋼產(chǎn)能1億—1.5億噸，用3至5年的時(shí)間退出煤炭產(chǎn)能5億噸左右。4月14日國(guó)土資源部印發(fā)“國(guó)土資規(guī)〔2016〕3號(hào)”文件，4月18日人社部和發(fā)改委等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)“人社部發(fā)〔2016〕32號(hào)”文件，4月20日國(guó)家安監(jiān)總局和國(guó)家煤礦安監(jiān)局印發(fā)“安監(jiān)總管四〔2016〕38號(hào)”文件，4月21日“一行三會(huì)”聯(lián)合印發(fā)“銀發(fā)〔2016〕118號(hào)”文件??。5月，環(huán)保部???????♂?、發(fā)改委和工信部印發(fā)“環(huán)大氣〔2016〕47號(hào)”文件。五份文件分別從土地和礦產(chǎn)資源使用、職工安置、安全生產(chǎn)、金融服務(wù)??、環(huán)境保護(hù)等五個(gè)方面提出了支持鋼鐵煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的具體意見(jiàn)。

而此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》，是在“一行三會(huì)”銀發(fā)〔2016〕118號(hào)文的基礎(chǔ)上，從涉及銀、證、保三方的條款中提取并深化了銀行業(yè)的具體實(shí)施措施????????????！兑庖?jiàn)》已在今年8月向各銀監(jiān)局??、各政策性銀行、大型銀行及股份制銀行???????，以及金融資產(chǎn)管理公司征求意見(jiàn)?！兑庖?jiàn)》和征求意見(jiàn)稿相比??，除對(duì)標(biāo)題略有調(diào)整??，由“處置”改為“問(wèn)題”????，與條款涉及的范圍更加貼切；亦對(duì)內(nèi)容進(jìn)行了如下調(diào)整??：

第一，增加了債轉(zhuǎn)股實(shí)施主體??。征求意見(jiàn)稿中提及的債轉(zhuǎn)股實(shí)施主體，只有金融資產(chǎn)管理公司(AMC)和地方資產(chǎn)管理公司，《意見(jiàn)》增加了銀行現(xiàn)有符合條件的所屬機(jī)構(gòu)或設(shè)立的符合規(guī)定的新機(jī)構(gòu)作為實(shí)施主體???????。

第二????，弱化了對(duì)主動(dòng)去產(chǎn)能的企業(yè)的政策支持。征求意見(jiàn)稿提到??：對(duì)響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，主動(dòng)去產(chǎn)能???????、流動(dòng)資金有困難的鋼鐵煤炭企業(yè)?????，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以參照《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于完善和創(chuàng)新小微企業(yè)貸款服務(wù)提高小微企業(yè)金融服務(wù)水平的通知》??，給予續(xù)貸政策支持，支持銀行業(yè)對(duì)鋼鐵煤炭企業(yè)自主減免貸款利息，支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)符合條件的鋼鐵煤炭企業(yè)減免貸款本金。而《意見(jiàn)》中續(xù)貸政策支持只針對(duì)“技術(shù)設(shè)備先進(jìn)??????、產(chǎn)品有競(jìng)爭(zhēng)力???????????、有市場(chǎng)的鋼鐵煤炭企業(yè)”，對(duì)主動(dòng)去產(chǎn)能的鋼鐵煤炭困難企業(yè)只“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定減免利息”??，未提及減免本金。

政策內(nèi)容與評(píng)析

《意見(jiàn)》共十三條，究其內(nèi)容可以分為三個(gè)方面，分別從企業(yè)融資、債務(wù)重組和處置、債權(quán)人保護(hù)等方面提供了具體措施????????。

（一）對(duì)企業(yè)融資“區(qū)別對(duì)待，有扶有控”

對(duì)于要“扶”的企業(yè)，不只有信貸支持，還有股權(quán)投資支持。《意見(jiàn)》第一條提出???????????：對(duì)“技術(shù)設(shè)備先進(jìn)???????、產(chǎn)品有競(jìng)爭(zhēng)力、有市場(chǎng)的鋼鐵煤炭企業(yè)”繼續(xù)給予信貸支持，“不得抽貸??、壓貸、斷貸”?！兑庖?jiàn)》第八條提出：對(duì)“產(chǎn)品有市場(chǎng)、發(fā)展有前景、但資產(chǎn)負(fù)債率較高的鋼鐵煤炭骨干企業(yè)”，“引導(dǎo)社會(huì)資本參與鋼鐵煤炭企業(yè)的脫困發(fā)展????，支持產(chǎn)業(yè)基金和股權(quán)投資基金特別是地方政府成立的產(chǎn)業(yè)基金和股權(quán)投資基金”投資入股。在銀發(fā)〔2016〕118號(hào)文“鼓勵(lì)證券公司??、資產(chǎn)管理公司??????????、股權(quán)投資基金以及產(chǎn)業(yè)投資基金等參與企業(yè)兼并重組”的基礎(chǔ)上放寬了對(duì)社會(huì)資本參與的限制。

信貸支持的對(duì)象不僅有上文所說(shuō)的骨干企業(yè)????，還有“兼并重組鋼鐵煤炭企業(yè)”。《意見(jiàn)》第二條明確提出??：“對(duì)能產(chǎn)生整合效應(yīng)的鋼鐵煤炭兼并重組項(xiàng)目采取銀團(tuán)貸款等方式，積極穩(wěn)妥開(kāi)展并購(gòu)貸款業(yè)務(wù)。對(duì)符合并購(gòu)貸款條件的兼并重組企業(yè)??，并購(gòu)交易價(jià)款中并購(gòu)貸款所占比例上限可提高至70%。”這一比例超出了《商業(yè)銀行并購(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》中規(guī)定的60%?????，體現(xiàn)了對(duì)鋼鐵煤炭企業(yè)開(kāi)展并購(gòu)重組的鼓勵(lì)政策??????。

對(duì)于“控”的措施，《意見(jiàn)》提出一方面“嚴(yán)控違規(guī)新增鋼鐵煤炭產(chǎn)能的信貸投放”??，另一方面“堅(jiān)決停止對(duì)落后產(chǎn)能和‘僵尸企業(yè)’的金融支持”?????♀?。要堅(jiān)決壓縮、退出貸款的企業(yè)包括不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的落后產(chǎn)能企業(yè)??，環(huán)保????????♂?、能耗??????、質(zhì)量、安全生產(chǎn)?????♂?、技術(shù)等不達(dá)標(biāo)且整改無(wú)望的企業(yè)???????，已停產(chǎn)半停產(chǎn)、連年虧損??、資不抵債??、失去清償能力的“僵尸企業(yè)”???????，以及有惡意逃廢債行為的企業(yè)。這一范圍在銀發(fā)〔2016〕118號(hào)文的基礎(chǔ)上增加了“有惡意逃廢債行為的企業(yè)”?????♂?，將企業(yè)信用納入考量因素中。

“區(qū)別對(duì)待，有扶有控”體現(xiàn)了在供給側(cè)改革中支持先進(jìn)產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能的思路，將有效提高行業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力??，發(fā)揮金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的職能。

（二）債務(wù)重組和處置

對(duì)于現(xiàn)有債務(wù)的重組，《意見(jiàn)》第三條提出“鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)主動(dòng)去產(chǎn)能的鋼鐵煤炭困難企業(yè)進(jìn)行貸款重組”，具體措施為“調(diào)整貸款結(jié)構(gòu)，合理確定貸款期限，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定減免利息”?????♂?；第六條提出“推動(dòng)組建債權(quán)人委員會(huì)?????♀?，對(duì)困難鋼鐵煤炭企業(yè)實(shí)施債務(wù)重組”，債權(quán)人委員會(huì)應(yīng)當(dāng)“通過(guò)調(diào)整貸款期限、利率、還款方式等措施”，“開(kāi)展自主重組????、協(xié)議重組和協(xié)議并司法重組”。

對(duì)于現(xiàn)有債務(wù)的重組?????♀?，《意見(jiàn)》第三條提出“鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)主動(dòng)去產(chǎn)能的鋼鐵煤炭困難企業(yè)進(jìn)行貸款重組”?????，具體措施為“調(diào)整貸款結(jié)構(gòu)，合理確定貸款期限??，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定減免利息”；第六條提出“推動(dòng)組建債權(quán)人委員會(huì)，對(duì)困難鋼鐵煤炭企業(yè)實(shí)施債務(wù)重組”????，債權(quán)人委員會(huì)應(yīng)當(dāng)“通過(guò)調(diào)整貸款期限??、利率、還款方式等措施”，“開(kāi)展自主重組???????、協(xié)議重組和協(xié)議并司法重組”。

《意見(jiàn)》第七條還提出了“債轉(zhuǎn)股”的方式，支持“金融資產(chǎn)管理公司???????、地方資產(chǎn)管理公司、銀行現(xiàn)有符合條件的所屬機(jī)構(gòu)或設(shè)立的符合規(guī)定的新機(jī)構(gòu)等多種類(lèi)型實(shí)施機(jī)構(gòu)”，“對(duì)鋼鐵煤炭企業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股”。這在4月的銀發(fā)〔2016〕118號(hào)文中并未提及???????，是9月《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕54號(hào)）和《關(guān)于市場(chǎng)化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》推出后的新舉措。

在實(shí)際操作中，建行采用“子公司設(shè)立基金”模式，由建銀國(guó)際擔(dān)任基金管理人???♂?，與武漢鋼鐵（集團(tuán)）公司共同設(shè)立武漢武鋼轉(zhuǎn)型發(fā)展基金（合伙制），意味著首單央企市場(chǎng)化“債轉(zhuǎn)股”落地，為落實(shí)《意見(jiàn)》提供了范例。此次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，對(duì)于打算通過(guò)債務(wù)重組和債轉(zhuǎn)股解決壞賬問(wèn)題的銀行來(lái)說(shuō)??，無(wú)疑是一劑強(qiáng)心劑，使其不只有例可循，更加有規(guī)可依????。

對(duì)于債務(wù)的處置????，第九????、十條分別提出，妥善處置“鋼鐵煤炭企業(yè)集團(tuán)的擔(dān)保問(wèn)題”和“涉及鋼鐵煤炭企業(yè)的不良資產(chǎn)”??。前者針對(duì)“鋼鐵煤炭企業(yè)集團(tuán)主動(dòng)去產(chǎn)能??、依法關(guān)閉破產(chǎn)子公司”??，提出由“鋼鐵煤炭企業(yè)集團(tuán)與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”進(jìn)行協(xié)商處理??。后者提出“充分發(fā)揮金融資產(chǎn)管理公司和地方資產(chǎn)管理公司批量處置不良資產(chǎn)和綜合性金融服務(wù)功能的積極作用”，“鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與資產(chǎn)管理公司創(chuàng)新合作處置模式，發(fā)揮好雙方優(yōu)勢(shì)，通過(guò)合作處置，提升價(jià)值，實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理公司與鋼鐵煤炭企業(yè)的共贏(yíng)”。

三）債權(quán)人保護(hù)

《意見(jiàn)》第十一條提出“依法維護(hù)涉及破產(chǎn)清算鋼鐵煤炭企業(yè)的金融債權(quán)”????，“通過(guò)債務(wù)和解???????、破產(chǎn)重整、破產(chǎn)清算等方式??，妥善處理企業(yè)債務(wù)”?????。第十二條提出“依法打擊逃廢金融債務(wù)行為”????，打擊的對(duì)象包括借轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)產(chǎn)之機(jī)懸空金融債務(wù)，通過(guò)轉(zhuǎn)移、出售企業(yè)有效資產(chǎn)或組織破產(chǎn)逃廢金融債務(wù)。打擊的措施包括組織實(shí)施停止貸款、停止結(jié)算等制裁措施，納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)???????，通過(guò)失信懲戒機(jī)制實(shí)施聯(lián)合懲戒等。

政策影響和意義

（一）助力銀行業(yè)落實(shí)去產(chǎn)能政策

16日閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出，去產(chǎn)能方面，要繼續(xù)推動(dòng)鋼鐵、煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能。要抓住處置“僵尸企業(yè)”這個(gè)牛鼻子，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保??、能耗、質(zhì)量、安全等相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造條件推動(dòng)企業(yè)兼并重組，妥善處置企業(yè)債務(wù)，做好人員安置工作。當(dāng)天上午發(fā)布的《意見(jiàn)》無(wú)疑能在落實(shí)去產(chǎn)能政策方面有效指導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)??，使其有規(guī)可依????。

（二）鞏固鋼鐵煤炭去產(chǎn)能成果

國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)許昆林在2016央視財(cái)經(jīng)論壇上表示??，根據(jù)地方和相關(guān)央企上報(bào)的數(shù)據(jù)，今年鋼鐵去產(chǎn)能4500萬(wàn)噸???????、煤炭去產(chǎn)能2.5億噸的任務(wù)目標(biāo)都已經(jīng)提前超額完成。從行業(yè)盈利水平來(lái)看，今年1-10月，全國(guó)大中型鋼鐵企業(yè)實(shí)現(xiàn)盈利287億元，與去年同期虧損385億元相比，較大幅度地實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈；前10個(gè)月，規(guī)模以上（年產(chǎn)值在2000萬(wàn)元以上）煤炭企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)574億元????，同比增長(zhǎng)113%。鋼鐵煤炭行業(yè)的去產(chǎn)能進(jìn)展順利，離不開(kāi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的配套支持?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)?????♀???，對(duì)于提振鋼鐵煤炭行業(yè)發(fā)展的信心??，鞏固去產(chǎn)能成果具有重大意義。

（三）促進(jìn)銀行業(yè)化解不良資產(chǎn)

鋼鐵煤炭行業(yè)去產(chǎn)能不僅關(guān)系到制造業(yè)的供給側(cè)改革???????，也關(guān)系到金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展?????♀?。2015年商業(yè)銀行不良貸款余額1.27萬(wàn)億??，其中制造業(yè)不良貸款余額0.43萬(wàn)億，占比33.73%??。鋼鐵、煤炭行業(yè)是制造業(yè)的基礎(chǔ)??，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有支柱性、戰(zhàn)略性地位。有效化解鋼鐵??、煤炭領(lǐng)域的不良資產(chǎn)??，有助于防止個(gè)別行業(yè)??、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)性??、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。《意見(jiàn)》提出的債務(wù)重組????、債轉(zhuǎn)股等化解不良資產(chǎn)的措施????，和依法打擊逃廢金融債務(wù)行為的措施，將對(duì)銀行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展起到積極作用??。