政府與社會資本合作模式（PPP）是政府與社會資本共同開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)的一種治理創(chuàng)新。PPP項目合同作為PPP項目中約束合作各方行為責(zé)任最為核心的文件??，約定了政府方和社會資本方的權(quán)利??、義務(wù)以及風(fēng)險分配等重要內(nèi)容，涉及主體包括項目實施機構(gòu)及其代表的政府方??、社會資本方和項目公司??。2017年11月??????，財政部出臺《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），標(biāo)志著PPP合同的規(guī)范管理已經(jīng)得到了各方的重視???????♀?。本文對PPP項目建設(shè)期和運營期內(nèi)合同履行風(fēng)險中需重點關(guān)注的內(nèi)容進行分析并提出防范措施，梳理PPP項目合同履行風(fēng)險管理思路。

一??、建設(shè)階段各方風(fēng)險及對策

（一）工期延誤風(fēng)險

一定比例的PPP項目是新建工程，無法按時開工或工期延誤是PPP新建項目較為常見的一種風(fēng)險。分析主要原因有項目公司融資不及時??、政府方未能按照PPP合同約定完成拆遷和取得前期手續(xù)等，導(dǎo)致項目遲遲不能進入運營階段，缺少持續(xù)的現(xiàn)金流補充，項目初期設(shè)計的造價、運營周期都可能受到影響。

在項目公司的融資層面上應(yīng)加強融資統(tǒng)籌規(guī)劃，拓寬資金來源渠道??，避免因融資不到位等問題導(dǎo)致工期延誤。實施機構(gòu)應(yīng)遵循部門聯(lián)動的原則??，積極協(xié)調(diào)發(fā)改委?、財政部門等相關(guān)單位協(xié)同推進??，避免因材料或相關(guān)手續(xù)缺失影響工期的情況??。同時，建議在PPP合同中對項目建設(shè)期、運營期的起止日期進行準(zhǔn)確界定，充分考慮項目交工、完工??、竣工等時間節(jié)點的現(xiàn)實條件以及節(jié)點之間的客觀聯(lián)系。

（二）工程變動風(fēng)險

工程建設(shè)內(nèi)容變更是指項目的建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、主要建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，其原因主要是項目所在區(qū)域的規(guī)劃調(diào)整、政策變動等????。一些項目中政府方為了適應(yīng)政策環(huán)境，緩解財政支出壓力，對項目的建設(shè)內(nèi)容進行了調(diào)整，但同時也對項目的總投資造成了影響。例如政府對城市規(guī)劃的調(diào)整?????????♂?，使得部分子項目無法實施，從而導(dǎo)致合同約定的建設(shè)投資內(nèi)容發(fā)生變化??。另一些項目因建設(shè)過程中的施工條件變化??、物價上漲等原因，出于合理優(yōu)化????、造價控制的角度，雙方協(xié)商一致對建設(shè)內(nèi)容進行變更。

在實施方案設(shè)計之初，實施主體應(yīng)科學(xué)全局地對項目建設(shè)內(nèi)容進行論證和再評估?????♂?，明確并定位投資項目的規(guī)模及功能???，規(guī)避設(shè)計風(fēng)險???????，降低建設(shè)內(nèi)容出現(xiàn)變更的概率????????。在未出具初步設(shè)計的項目中，則應(yīng)提前圍繞項目建設(shè)內(nèi)容進行初步設(shè)計模擬????。合同雙方應(yīng)對項目建設(shè)內(nèi)容變更的事項、變更的具體程序??、引發(fā)的建設(shè)周期及總投資的變化處置措施給予明確約定，確保項目正常推進。

建設(shè)階段合同各方所面臨的不確定性還有很多種形式??，本文難以一一窮盡???????，在實踐過程中發(fā)現(xiàn)和發(fā)生的各類風(fēng)險還需各主體間多協(xié)商解決???，本著契約精神共同商議化解路徑??。

二???????♀?、運營階段各方風(fēng)險及對策

隨著大量PPP項目建設(shè)期結(jié)束并轉(zhuǎn)入運營期???????，PPP項目運營期產(chǎn)生的問題也隨之出現(xiàn)，運營階段各方將遇到更為復(fù)雜多樣的變化和風(fēng)險??，如政策變化風(fēng)險、價格調(diào)整風(fēng)險?????♂?、用工風(fēng)險??、市場需求風(fēng)險、收益不足風(fēng)險、績效管理風(fēng)險等等。以下僅對運營階段出現(xiàn)的若干常見且較為典型的風(fēng)險做舉例說明。

（一）運營管理風(fēng)險

運營管理風(fēng)險指的是項目公司在生產(chǎn)運營過程中因管理單位的能力不足??、方法不善而引起運營產(chǎn)出不達標(biāo)和運營成本增加等一系列問題，或是項目公司因缺乏經(jīng)驗??，對宏觀政策和微觀因素?zé)o法準(zhǔn)確預(yù)計，導(dǎo)致對運營成本和周期性大修預(yù)計不足，項目公司收入難以覆蓋成本。

應(yīng)對運營管理風(fēng)險，需在PPP合同中明確約定運營產(chǎn)出和標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置運營質(zhì)量??、運營效率方面的風(fēng)險分擔(dān)機制，制定運營維護手冊，提交運營期履約保函。在實際的運營過程中，項目公司應(yīng)加強與使用者的溝通，結(jié)合多方意見????、對照PPP合同中相關(guān)描述，對自身的運營維護服務(wù)進行調(diào)整和改進。面對運營期的成本管控風(fēng)險??，在項目運營過程中需持續(xù)強化項目策劃、過程管控，抓好經(jīng)濟活動分析，持續(xù)提升經(jīng)營管理水平，做好項目全經(jīng)營周期管理。

（二）收益不足風(fēng)險

項目公司收益不足主要指項目運營主體在實際項目運營管理過程中所能獲得和支出的現(xiàn)金流與預(yù)期發(fā)生偏離??。這種偏離往往是負向的??，因此對項目公司造成一定影響。項目收益不足的表現(xiàn)形式有：（1）使用者付費不足。由于項目地區(qū)的宏觀經(jīng)濟、社會發(fā)展??、人口規(guī)模等因素的不斷變動，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求發(fā)生變化引起的使用者付費大幅減少，導(dǎo)致項目公司的運營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險??；（2）政府方延遲付費和無法支付。PPP項目進入運營期后，除了一些純使用者付費類項目外，政府方都要開始對項目承擔(dān)直接付費的責(zé)任或可行性缺口補助的義務(wù)??，但由于種種客觀原因的出現(xiàn)，實踐中政府方延遲付費和無法支付的現(xiàn)象時有發(fā)生?????。針對以上表現(xiàn)形式，具體分析其原因主要有??：（1）實施機構(gòu)和第三方咨詢機構(gòu)在項目前期方案編制過程中對項目運營成本、使用量、運營收入等重要指標(biāo)的預(yù)計過于樂觀、財務(wù)測算論證不充分?????????♀?、對項目的定價及調(diào)價機制設(shè)計缺失或者不合理，造成PPP項目運營階段的收益不能滿足收回投資的需求或者無法達到前期預(yù)定的項目收益。（2）政府方未及時將政府付費納入財政預(yù)算??????，或是財政預(yù)算周期與PPP合同約定績效付費的時間節(jié)點不一致，影響了政府方付費的及時性?????♀?。部分地方政府的信用壓力較大??，甚至出現(xiàn)了無財政資金支付的困境。

通過對收益不足風(fēng)險的成因及問題分析，建議做如下風(fēng)險防范????????：（1）實施機構(gòu)和第三方咨詢機構(gòu)應(yīng)注重項目實施方案中與項目收益緊密掛鉤的指標(biāo)參數(shù)、相關(guān)的預(yù)測方法????、定價調(diào)價機制的設(shè)置。在方案評審環(huán)節(jié)邀請財政、法律、金融等領(lǐng)域以及行業(yè)專家???♀?，對項目收入測算的合理性???????♂?、準(zhǔn)確性進行評估????♀?。對于使用者付費項目????????，政府方和社會資本方都要進行充分的市場調(diào)查，做好市場規(guī)模預(yù)測工作??。通常情況下，對于項目收入不能覆蓋成本和收益??，但社會效益較好的項目，各級財政部門可給予適當(dāng)補貼。（2）上級財政部門應(yīng)當(dāng)督促地方政府嚴格履行政策要求并及時納入預(yù)算管理，視各地方政府的財力情況，共同分擔(dān)財政支出，增強各級政府預(yù)算承接。

（三）績效管理風(fēng)險

績效管理風(fēng)險主要是指運營主體管理過程中發(fā)生的三個層面問題：（1）績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定不清晰。績效目標(biāo)的設(shè)定與項目公司的實際產(chǎn)出存在偏差???????，績效指標(biāo)設(shè)計不規(guī)范不科學(xué)，缺乏對行業(yè)屬性、區(qū)域特征及項目階段等重要因素的綜合考量。（2）績效評價開展不規(guī)范????。PPP項目涉及行業(yè)領(lǐng)域眾多?????♂?、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，相關(guān)部門的需求各異，難以達成平衡，導(dǎo)致績效管理辦法需協(xié)調(diào)各方而形成難以統(tǒng)一的績效管理需求，加之績效評價機構(gòu)的水平參差不齊，導(dǎo)致績效評價的開展不規(guī)范?????♀???，影響PPP績效管理的質(zhì)量和效率。（3）評價結(jié)果運用不合理?????♂?。常見的表現(xiàn)為獎懲不合理現(xiàn)象，沒有達到績效要求必追責(zé)，但對于超過績效管理標(biāo)準(zhǔn)予以獎勵的情況卻鮮有發(fā)生??，此舉不利于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

基于以上績效考核風(fēng)險的三種表現(xiàn)形式?????♀?，對PPP績效評價的發(fā)展提出如下建議：（1）制定科學(xué)且有約束力的績效管理指標(biāo)體系?????♂?，根據(jù)項目實際情況設(shè)置合理的年度績效管理目標(biāo)，做到績效管理反映項目建設(shè)投資、運營管理責(zé)任等客觀情況的同時，確保項目年度預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果可衡量??、可實現(xiàn)。（2）各級地方在原PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上????，有條件的可設(shè)立PPP項目績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌實施本地PPP項目的績效管理工作???????，同時引入相對獨立且專業(yè)性強的第三方機構(gòu)??，提高評價過程的透明度，保證評價過程與結(jié)果的公開?????、公平????、公正????，確保實現(xiàn)公共利益最大化。（3）設(shè)置獎懲并存的機制??，對績效評價結(jié)果優(yōu)于評價標(biāo)準(zhǔn)的????，按照PPP合同約定的獎勵條款對項目公司給予獎勵?，項目公司須積極對績效評價中存在的問題落實整改?????♀?。

（四）政策變動風(fēng)險

PPP項目運營期短則10年，長則可達30年。在漫長的合作期內(nèi)，國家相關(guān)法律法規(guī)和政策也在持續(xù)調(diào)整和變化，這種變化會對PPP項目的建設(shè)運營帶來一系列影響。如水務(wù)項目中，國家持續(xù)提高飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)??，項目公司運營管理過程中相應(yīng)增加水質(zhì)凈化技術(shù)和藥品藥劑投入的成本。

針對法律政策變化風(fēng)險的應(yīng)對，可在PPP合同中明確約定當(dāng)已發(fā)生或即將發(fā)生的法律變更對項目的正常運營產(chǎn)生影響時，任何一方可致函另一方表明對其可能造成后果的處理意見和結(jié)果??，并在此問題上盡快協(xié)商或啟動再談判程序，以使問題獲得有效地解決。如某高鐵綜合體交通樞紐PPP項目?????，約定在運營期內(nèi)若政府發(fā)布的政策性文件導(dǎo)致運營成本大幅增加時???????♂????，項目公司可就此申請索賠。

PPP項目的運營合作周期長???????????????、投資金額大????、參與主體較多????。除以上討論的各方問題以外??，PPP項目運營階段還存在很多的風(fēng)險及不確定性??，本文未完全覆蓋???????，期待后續(xù)讀者更多探討交流。

三、小結(jié)

PPP項目履約各方應(yīng)遵守并執(zhí)行PPP模式規(guī)范發(fā)展的相關(guān)要求??，規(guī)范推進PPP項目的實施，貫徹PPP模式的契約精神。通過完善《PPP項目合同》的相關(guān)約定????，對潛在的問題與風(fēng)險加以有效防范。

PPP模式的實施對于每一個項目來說都是全生命周期價值的體現(xiàn)?????♂?????，各主體管理的過程也將涉及方方面面???????，細致入微?????♀?。諸多不確定性和風(fēng)險難于面面俱到，還期待PPP的同路人共同努力??，一同研究，呵護好規(guī)范的投融資模式的大船???????，揚帆遠航????。