“金融穩(wěn)定”是一個抽象又具體??，古老而又現代的話題。金融穩(wěn)定是國民經濟健康有序發(fā)展和社會長治久安的前提和保障，而金融穩(wěn)定離不開法律作為保障??。

2022年4月6日，人民銀行會同有關部門起草了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“《金融穩(wěn)定法》（草案）”），并于2022年4月6日公開征求意見，期盼已久的《金融穩(wěn)定法》（草案）一經公布引起了熱烈關注和廣泛討論。當前全球經濟結構??、貿易投資、宏觀調控框架發(fā)生了深刻變化??，全球經濟經歷了第二次世界大戰(zhàn)以來最嚴重的衰退。特別是今年以來，俄烏沖突?????♂?、房地產壓力、國內疫情等內外部環(huán)境的不穩(wěn)定導致經濟金融形勢更加錯綜復雜。5月5日????，美聯儲宣布加息50個基點，這是其22年來首次一次升息0.5%，而為配合加息遏制通脹??，美聯儲也將從6月1日起縮減規(guī)模近9萬億美元的資產負債表。受體制、機制??、周期、行為等因素影響，我國金融體系具有其自身的脆弱性、局限性，在我國經濟結構調整仍處于陣痛期的當下，面對深刻變化的國際政治經濟局勢和新冠肺炎疫情的不確定，金融穩(wěn)定將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)??。在此背景下頒布《金融穩(wěn)定法》????????，強調提升系統(tǒng)性金融風險防控能力????，為防范金融風險提供堅實的制度保障????，具有十分重要的意義。

（5月10日，中國人民銀行公眾號：下一步，人民銀行將會同有關部門充分吸收社會各界反饋的意見建議，進一步修改完善《金融穩(wěn)定法》草案，按照立法程序配合立法機關高質量推進后續(xù)工作，推動《金融穩(wěn)定法》早日出臺??。）

一?????♂?、什么是《金融穩(wěn)定法》？

目前“金融穩(wěn)定”這一詞，在我國的理論、實務界均沒有嚴格的定義，西方國家對此也無統(tǒng)一理解和定義。根據《中國金融穩(wěn)定報告（2005）》????：“金融穩(wěn)定是指金融體系處于能夠有效發(fā)揮其關鍵功能的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，宏觀經濟健康運行，貨幣和財政政策穩(wěn)健有效，金融生態(tài)環(huán)境不斷改善，金融機構、金融市場和金融基礎設施能夠發(fā)揮資源配置、風險管理、支付結算等關鍵功能????，而且在受到內外部因素沖擊時，金融體系整體上仍然能夠平穩(wěn)運行”??。結合歐洲中央銀行認為的金融穩(wěn)定：“由金融中介?????♀????、市場和基礎設施構成的金融體系能夠承受沖擊和化解金融不平衡的威脅????，從而不會由此導致金融中介活動的失調并損害實體經濟活動。”可以說當前“金融穩(wěn)定”被普遍認知為是一種狀態(tài)????，即金融體系能有效對抗和化解內外部沖擊和威脅，實現在平穩(wěn)運行下充分發(fā)揮其核心功能的作用。

金融穩(wěn)定與《金融穩(wěn)定法》是緊密聯系??、相互影響的，金融穩(wěn)定是《金融穩(wěn)定法》的最終目標??，而《金融穩(wěn)定法》則是金融穩(wěn)定得以實現的有力保障?????。

從國際經驗來看，2008年的金融危機讓各國認識到金融危機已成為威脅一個國家或地區(qū)金融穩(wěn)定的核心問題，通過金融立法來構建金融穩(wěn)定機制?????♀?，已是世界性的趨勢。在2008年后?????♀????????，金融市場較發(fā)達的國家紛紛出臺了專門的《金融穩(wěn)定法》??，如德國的《金融市場穩(wěn)定法》?????；美國的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》第一部分即為“金融穩(wěn)定法”??，法案將整合監(jiān)管資源????、維護金融穩(wěn)定作為主要改革目標??，以防范系統(tǒng)性風險??。

從法治視角來看??，我國《金融穩(wěn)定法》（草案）的頒布??，是依法治國重要思想的體現；是《國家安全法》在金融領域的重要落實；是建立統(tǒng)一、有序??、高效????????????、權威的金融穩(wěn)定法律制度的具體舉措。

二、為什么頒布《金融穩(wěn)定法》??？

從國際形勢和發(fā)展趨勢上來看：

一是當前世界進入了動蕩變革期????，唯一不變的是一直在變????????????♀?，不確定成為當下最主要的確定??。2022年已是新冠肺炎疫情持續(xù)的第三個年頭??，新冠肺炎疫情在全球的大流行激進了世界大變局，貿易摩擦??、地緣沖突、經濟全球化逆流、保護主義、單邊主義上升????，國際經濟??、政治????、文化??、安全等不同領域的“黑天鵝”的冒出，重塑了人們的認知底線。金融穩(wěn)定面臨著復雜嚴峻的外部挑戰(zhàn)，需要高度重視、穩(wěn)妥應對。

二是2008年金融危機之后???，各國在面對金融危機基本問題上基本形成了一致共識。公共資金形式的政府直接救助具有嚴重弊端，必須開發(fā)規(guī)范化、有效化的市場化處置機制???????，而市場化的處置方式????，離不開科學、程序化的保障，這就需要通過金融穩(wěn)定相關法律制度的設計予以實現。

三是有效防范風險的前提下，繼續(xù)擴大高水平金融開放的需要?。黨的十九大以來，面對紛繁復雜的國際形勢，我國始終堅持對外開放的基本國策不動搖??。金融市場的開放對國際游資的管理??、防范國際短期資本對金融市場的沖擊等提出了更高要求和挑戰(zhàn)???????。隨著我國金融市場對外放開程度不斷提高???，金融體系的脆弱環(huán)節(jié)、監(jiān)管的漏洞和系統(tǒng)性風險都可能導致金融不穩(wěn)定。在經濟新常態(tài)下，頒布《金融穩(wěn)定法》是進一步提高對外開放水平????、促進國際收支平衡、優(yōu)化金融開放格局、維護國家金融安全的應有舉措。

從國內實踐和現實需要上來看：

一是習近平總書記強調??：金融是國家重要的核心競爭力，金融制度是經濟社會發(fā)展中重要的基礎性制度?????♂?。防范化解重大風險是黨的十九大確定的三大攻堅戰(zhàn)之一????，在我國經濟破舊立新的轉型階段，在實現2035年遠景規(guī)劃，為第二個百年奮斗的征途上，處理好金融發(fā)展、穩(wěn)定和安全的關系，建立健全金融風險預防、預警、處置和問責制度體系，加強金融服務實體經濟作用，促進經濟平穩(wěn)健康發(fā)展??，促進社會主義市場經濟高質量發(fā)展具有十分重要的歷史意義與現實意義。

二是當前我國金融法治建設尚不健全，金融穩(wěn)定缺乏頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調?！吨腥A人民共和國中國人民銀行法》于1995年頒布，確立了中國人民銀行發(fā)行的銀行、政府的銀行和銀行的銀行職能。在中國社會主義市場經濟建立????，加入世界貿易組織后，2003年進行了第一次修訂，2020年10月23日《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》，尚未形成最后法律文件公布?????♀?。當前的《中國人民銀行法》規(guī)定了人民銀行負有維護金融穩(wěn)定的職責，但缺乏具體制度規(guī)定???????，對維護金融穩(wěn)定的政策工具和監(jiān)管措施沒有明確規(guī)定，也未建立有效的金融穩(wěn)定協(xié)調機制。我國《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等金融法律受制于部門、行業(yè)立法，缺乏金融穩(wěn)定制度的整體設計和跨部門統(tǒng)籌安排??，有些重要問題缺乏規(guī)范??；有些規(guī)范為原則性規(guī)定??，具體規(guī)則制度不清；金融穩(wěn)定政策工具、監(jiān)管措施缺乏制度安排，已不能適應金融穩(wěn)定和金融風險處置實踐的需要。

三是總結金融風險防范經驗??，鞏固金融防風險成果的需要。按照5年為周期整治金融行業(yè)的習慣來看???????，2017年第五次全國金融工作召開后金融穩(wěn)定局成立，從規(guī)模上對金融行業(yè)進行了整頓，包括肅清P2P行業(yè)和私募股權眾籌????，整治大互聯網公司金融業(yè)務，順利接管“明天系”旗下9家金融機構，接管包商銀行??，完成錦州銀行財務重組?????♂?、增資擴股，處置安邦集團風險處置等實踐中我們積累了大量的寶貴經驗，《金融穩(wěn)定法》的出臺是對過去五年金融整治經驗的總結。

三????、《金融穩(wěn)定法》（草案）有何亮點???????？

《金融穩(wěn)定法》（草案）共六章四十八條，分為總則????????、金融風險防范、金融風險化解????、金融風險處置、法律責任和附則，其亮點總結如下：

（一）明確劃分各階段及相關主體責任

《金融穩(wěn)定法》（草案）確立了由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制負責統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展??，研究維護金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作的職責??。并在此前提下??，從事前防范、事中化解和事后處置三階段對金融機構、監(jiān)管部門?????♂?、地方政府、保障基金各方職責作出了具體規(guī)定??，以及明確了財政、監(jiān)察、審計部門對維護金融穩(wěn)定工作的支持和依法履行監(jiān)察和審計監(jiān)督的職責。

（二）設立金融穩(wěn)定保障基金制度

2008年金融危機之后，歐美主要經濟體就開始逐漸完善自己的金融風險處置機制。針對主權債務風險和處置陷入困境的銀行????????，歐洲先后成立了歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF）和歐盟單一處置基金（SRF）；美國設立了有序清算基金（OLF），由美國聯邦存款保險公司負責管理并處置系統(tǒng)重要性金融機構過程中產生的各項費用??。

自2022年政府工作報告首次提出設立金融穩(wěn)定保障基金后，這一事件便備受關注。此次《金融穩(wěn)定法》（草案）中明確提出：“國家建立金融穩(wěn)定保障基金，由國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調機制統(tǒng)籌管理????，作為應對重大金融風險的后備資金??。”且根據時間安排?????♀?，該基金有望在9月前落實。金融穩(wěn)定保障基金設立的目的是用于系統(tǒng)性隱患的重大風險處置，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，其設立有望搭建起我國防范和處置金融風險的三道防線，即第一道防線：新巴塞爾協(xié)議為框架構建的微觀審慎防線；第二道防線????：存款保險制度以及其他金融行業(yè)的保障基金；第三道防線：金融穩(wěn)定保障基金?????♀?。這對構建我國金融安全網，健全中國特色金融穩(wěn)定保障體系的防火墻，維護宏觀經濟金融穩(wěn)定運行、穩(wěn)定市場預期具有重要意義??。

同時《金融穩(wěn)定法》（草案）和起草說明對金融穩(wěn)定保障基金錢從哪里來和如何使用，也做了相應規(guī)定???????。

錢從哪來??？

由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規(guī)定的其他資金組成????????。必要時，央行再貸款等公共資金可用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動性支持。金融穩(wěn)定保障基金應當以處置所得??、收益和行業(yè)收費等償還??。值得關注的是?????♂?，傳統(tǒng)上央行再貸款作為基礎貨幣投放工具，只能對銀行投放??????，而本項規(guī)定相當于允許央行向非銀機構投放資金，是比較重大的制度創(chuàng)新。同時兩會總理答記者問中提到：金融穩(wěn)定保障基金將“區(qū)分不同行業(yè)?????♀?、不同主體實行差別化收費”。

如何運用？

金融穩(wěn)定保障基金，這一平準基金，不同于存?；鸺案餍袠I(yè)保障基金，其不針對某一特定金融行業(yè)??，而是從整體角度出發(fā)??，關注系統(tǒng)而非局部，將用于有系統(tǒng)性影響的重大金融風險處置。對于具體如何使用?????♀?，《金融穩(wěn)定法》（草案）規(guī)定????：“金融穩(wěn)定保障基金籌集????、管理和使用的具體辦法，由國務院規(guī)定。”這也為后續(xù)留出了制度設計空間。

（三）建立市場化、法治化的風險處置機制

一方面是《金融穩(wěn)定法》（草案）在借鑒國際先進經驗的同時結合我國處理一系列金融風險事件的經驗將成熟的金融穩(wěn)定工具賦予了法治內涵??，完善了風險處置措施和工具箱??，包括：1.行使被處置金融機構的經營管理權；2.向第三方機構轉移被處置金融機構的部分或者全部業(yè)務??、資產和負債??；3.設立過橋銀行、特殊目的載體承接被處置金融機構的業(yè)務、資產和負債；4.暫停合格金融交易的終止凈額結算??；5.責令更換對風險發(fā)生負有主要責任的董事??、監(jiān)事?????♀???、高級管理人員及其他責任人員，追回績效薪酬；6.被處置金融機構符合國務院金融管理部門規(guī)定條件的，實施股權??、債權減記和債轉股????；7.中止被處置金融機構向境外匯出資金，要求被處置金融機構調回境外資產??；8.處置系統(tǒng)重要性金融機構的?????♀?，要求所屬集團的境內外機構提供必要支持，維持關鍵金融服務和功能不中斷；9.法律、行政法規(guī)規(guī)定或者國務院批準的其他處置措施??。其中“向第三方機構轉移被處置金融機構的部分或者全部業(yè)務、資產和負債”和“設立過橋銀行、特殊目的載體承接被處置金融機構的業(yè)務??、資產和負債”，是由第三方主體承接被處置金融機構的業(yè)務?、資產和負債，旨在通過品牌與風險隔離促進最終承接主體盡快恢復經營，保障業(yè)務的正常開展，從而也維護債權人???????、投資者的合法權益。

另一方面，在我國大型金融機構傳統(tǒng)的救助實踐中???????，央行扮演“提款機”角色的拯救措施提高了金融機構的道德風險，也加重了公共財政的負擔，一定程度上擾亂了金融市場競爭秩序。此次《金融穩(wěn)定法》（草案）建立處置資金池，并將資金的使用設定了五級順位，明確了權責利的分配。

（四）落實金融風險處置與司法銜接

一方面將《金融穩(wěn)定法》（草案）將《中華人民共和國企業(yè)破產法》中相關理念及制度引入金融機構風險化解及處置工作之中，包括集中管轄、“三中止”等相關條款。《企業(yè)破產法》的主要保護功能之一是對于債務人財產的凍結效力??，停止個別債權人對債務人財產的執(zhí)行程序，轉而按照法定順位進行集中清償??。《金融穩(wěn)定法》（草案）第三十七條規(guī)定：“處置部門依法實施處置的??，可以向有關部門申請中止以被處置金融機構為被告??、第三人或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序、執(zhí)行程序????，以及以該被處置金融機構為被申請人的商事仲裁程序?????。”《金融穩(wěn)定法》（草案）規(guī)定的“三中止”措施對于風險金融機構的有序處置?????♂?、債權人的整體利益保護具有重要意義?????，使得問題金融機構的處置程序具有了“準破產保護”功能，其規(guī)定的相關風險處置機制和破產程序之間存在一定的替代性和補充性。

另一方面??，《金融穩(wěn)定法》（草案）落實了責任追究，包括行政責任、民事責任和刑事責任????，明確規(guī)定了金融機構及其主要股東、實際控制人在金融風險形成和處置中的違法違規(guī)行為及其相應處罰，樹立了法的權威性????，起到了一定程度威懾作用。同時???????♀?，為鼓勵責任主體積極作為，還對盡職免責作出了相關規(guī)定。

（五）強調數據信息的相關管理

在信息革命發(fā)展進程中???????，數據信息在全球經濟運轉中的核心價值也來越突出??，其不僅是重要的生產要素和社會財富?????♂?，還是當下信息革命和社會信息化進程中最重要的戰(zhàn)略資源。且隨著信息化進程的深化，信息安全已經上升至國家安全的戰(zhàn)略層面，信息安全同時也是國家安全的基石。2021年滴滴上市之后不久被下架??，其涉及問題之一就是金融數據安全。我國《網絡安全法》《數據安全法》對數據安全已有相應規(guī)范?????♂?，《金融穩(wěn)定法》（草案）也緊跟這一革命進程，在金融數據庫建設????、金融信息風險防范上做出了規(guī)定??????。

《金融穩(wěn)定法》的頒布將健全金融穩(wěn)定頂層設計?，有望建立起跨行業(yè)、跨部門的金融穩(wěn)定總體工作機制，這是順應國際形勢發(fā)展變化的積極作為，是歷史經驗的總結。

根據美聯儲最新的半年度《金融穩(wěn)定報告》，國際貨幣基金組織（IMF）警告說，俄烏沖突“多個方面”推動了金融穩(wěn)定風險的上升??，并將在利率大幅上升之際考驗全球金融系統(tǒng)的韌性??。報告還指出，未來數年?????♀?，政策制定者將面臨俄烏沖突和西方對俄制裁所凸顯的一系列結構性問題，包括能源安全與氣候轉型之間的權衡、市場分化以及美元在資產配置中的角色等。此時《金融穩(wěn)定法》的頒布也是現實的需要??。