近期?????♂?????，中部某省會財(cái)政局在公開媒體發(fā)布“債務(wù)催收聯(lián)合公告”等事件，不斷引發(fā)市場對于地方政府和投融資平臺債務(wù)問題的熱議??????????♀?。此外，筆者最近在多地進(jìn)行研討???♂???、交流和調(diào)研時發(fā)現(xiàn)??，地方政府債務(wù)管理和投融資項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性問題普遍受到政府、平臺公司??、社會資本的高度關(guān)注。

鑒于此?????，筆者結(jié)合最新行業(yè)動態(tài)，集中談一談地方政府和投融資平臺債務(wù)問題?????????。

一、地方政府法定債務(wù)、隱性債務(wù)和投融資平臺債務(wù)

（一）地方政府法定債務(wù)，也被稱作地方政府顯性債務(wù)，是在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券方式籌集的??、需地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。自2014年審計(jì)認(rèn)定?????，2015-2018年發(fā)行置換債券置換存量債務(wù)后，目前我國地方政府法定債務(wù)僅有一種形式????，即地方政府債券。

地方政府債券?????，是指省??、自治區(qū)、直轄市和經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市人民政府發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)還本付息的政府債券。按資金用途分為新增債券、置換債券和再融資債券；按預(yù)算管理模式分為一般債券和專項(xiàng)債券。截至2022年末?????♀?，我國地方政府債務(wù)余額為35.1萬億，其中一般債券14.4萬億?????♀?，專項(xiàng)債券20.7萬億??。

（二）地方政府隱性債務(wù)????????，是指2018年由各地方政府統(tǒng)計(jì)上報(bào)，納入財(cái)政部融資平臺公司債務(wù)及中長期支出事項(xiàng)監(jiān)測平臺的債務(wù)?????，包括但不限于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、不合規(guī)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目、明股實(shí)債的政府基金等需要政府財(cái)政償還的支出；地方融資平臺和事業(yè)單位負(fù)債中?????♂?，用于公益性項(xiàng)目建設(shè)??，需財(cái)政資金償還的債務(wù)。

我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模尚未公布。按照中發(fā)27號文的要求??????????????，我國地方政府隱性債務(wù)的化債期限為10年。2022年底，財(cái)政部長劉昆發(fā)表署名文章，明確我國地方隱性債務(wù)減少1/3以上，雖取得一定成效??，但今后化債工作依然任重而道遠(yuǎn)??。

（三）投融資平臺債務(wù)，是指投融資平臺的企業(yè)負(fù)債。目前??，我國投融資平臺債務(wù)具體規(guī)模沒有官方數(shù)據(jù)，我們從以下兩組數(shù)據(jù)作對比觀察。其一，根據(jù)2022年10月公布的《國務(wù)院關(guān)于2021年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》????♀?，截止2021年末?，地方國有企業(yè)（涵蓋范圍大于投融資平臺????，但地方國有企業(yè)的主體為投融資平臺）資產(chǎn)總額206.2萬億元??、負(fù)債總額129.6萬億元、國有資本權(quán)益66.2萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率62.8%??。其二，根據(jù)Wind數(shù)據(jù)最新統(tǒng)計(jì)?????♀?，截至2023年6月2日???♂?，現(xiàn)有存量城投債規(guī)模為13.78萬億元????，存續(xù)城投債數(shù)量為19545只，存續(xù)債城投公司數(shù)量為3033家。特別說明一下，此處的城投債????，不能理解為城投公司的公司債務(wù)，它僅指投融資平臺在公開市場（銀行間和交易所）發(fā)行的直接融資產(chǎn)品，如公司債、企業(yè)債?????♂???、中期票據(jù)、短期融資券等。

二、衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)及影響

衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)主要有負(fù)債率和債務(wù)率。

地方政府負(fù)債率=地方政府債務(wù)余額/GDP，負(fù)債率的警戒線為60%?????。以我國為例????，2022年末，地方政府法定債務(wù)余額35.1萬億元??，中央政府債務(wù)余額25.9萬億元，GDP為121萬億元，計(jì)算可得我國政府法定債務(wù)負(fù)債率=（35.1+25.9）/121=50%???????，低于60%的警戒線。因此業(yè)內(nèi)一直有著“我國政府法定債務(wù)未超警戒線”的說法???，也是一直以來我國地方政府風(fēng)險(xiǎn)總體可控的依據(jù)。

地方政府債務(wù)率=（地方政府債務(wù)余額+隱性債務(wù)余額）/綜合財(cái)力。按照財(cái)政部2019年推行的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級評定制度，根據(jù)債務(wù)率的高低，將地方政府劃分為“紅橙黃綠”四檔?，即紅色（債務(wù)率≥300%）、橙色（債務(wù)率在200%和300%之間）??、黃色（債務(wù)率在120%和200%之間）、綠色（債務(wù)率<120%）4個等級?。

需要特別注意的是，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)率處在黃色及以上區(qū)間??????????♂?，會對本地區(qū)的債務(wù)管理和投融資產(chǎn)生一定影響。例如????，按照財(cái)政部債務(wù)監(jiān)管的要求??，紅色地區(qū)納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理，橙色和黃色納入風(fēng)險(xiǎn)提示管理；按照交易商協(xié)會和交易所的要求???，根據(jù)地方債務(wù)率分檔情況并結(jié)合募集資金用途對城投債進(jìn)行分檔審理，例如，紅色檔企業(yè)發(fā)債只能是償還存量債券，橙色檔企業(yè)發(fā)債只能償還存量債券和存量有息債務(wù)等。

三???????♂?、地方政府債務(wù)管理的總體要求

2023年2月16日出版的《求是》雜志，刊發(fā)習(xí)近平總書記《當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的幾個重大問題》的重要文章??，闡述了開展經(jīng)濟(jì)工作的若干戰(zhàn)略性關(guān)鍵問題。其中對于風(fēng)險(xiǎn)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的論述???♀???，值得大家深刻領(lǐng)會?。

具體是：防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要壓實(shí)省級政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任??，加大存量隱性債務(wù)處置力度???????，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管??，堅(jiān)決遏制增量、化解存量??。要禁止各種變相舉債行為，防范地方國有企事業(yè)單位“平臺化”??????。要加強(qiáng)對融資平臺公司的綜合治理，推動分類轉(zhuǎn)型??。要深化財(cái)稅體制改革，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系??，健全省以下財(cái)政體制，穩(wěn)步推進(jìn)地方稅體系建設(shè)????，夯實(shí)地方基本財(cái)力和自我發(fā)展能力???????。

中央提出的要求，財(cái)政部積極予以落實(shí)??。今年兩會??，財(cái)政部《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》對2022年地方政府隱性債務(wù)管控工作進(jìn)行了總結(jié)??，取得了幾個方面的進(jìn)展??：推動建立防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制?????♀?????，在北京??、上海??????、廣東等地區(qū)開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)，通報(bào)隱性債務(wù)問責(zé)典型案例???????♂?。引導(dǎo)省級政府加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，支持高風(fēng)險(xiǎn)市縣緩解還本付息壓力。

2023年對于隱性債務(wù)的管控將不斷深化和推進(jìn)?????????，要求從資金需求端和供給端同時加強(qiáng)監(jiān)管，阻斷新增隱性債務(wù)路徑，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量?????????????。督促省級政府加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析研判?????♂???，定期監(jiān)審評估?????????，加大對市縣工作力度，立足自身努力，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平??????????，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量?????。保持高壓監(jiān)管態(tài)勢??，對新增隱性債務(wù)等問題及時查處????????????、追責(zé)問責(zé)??。加強(qiáng)地方政府融資平臺公司綜合治理????，逐步剝離政府融資功能，推動分類轉(zhuǎn)型發(fā)展。

四、地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范與化解

按照中央對于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的總體要求，一直以來財(cái)政部對于政府隱性債務(wù)管理的指導(dǎo)意見都是“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量?????♀?，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量”???????。

那么，如何化解地方政府隱性債務(wù)？財(cái)政部給出六種解方式，2018年財(cái)政部《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》中列舉了六種債務(wù)化解的方式，分別為1）安排財(cái)政資金來償還；2）出讓經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還??????；3）利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還??；4）轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)來償還；5）通過債務(wù)置換或展期等方式；6）采取破產(chǎn)重整或清算方式????。

在各地具體的化債實(shí)踐，除了參照上述6種方式挖掘地方財(cái)政和國資潛力化債外，發(fā)行再融資債券的方式值得大家關(guān)注和借鑒????。如廣東省??、上海市和北京市等地陸續(xù)開展的全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)工作中?????♂?，發(fā)行特殊的再融資地方債券，成為隱性債務(wù)清零的重要措施之一。還有2019年開始的建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)工作??，自推行以來試點(diǎn)范圍和置換規(guī)模逐步擴(kuò)大，地方政府發(fā)行再融資債券??，債資金用途為“償還存量債務(wù)”，主要用于化解地方政府隱性債務(wù)。簡而言之????，即地方政府隱性債務(wù)的顯性化????，但絕非地方政府隱性債務(wù)的國債化，后文對此再詳細(xì)論述。

五、政府合規(guī)開展投融資，規(guī)避新增隱性債務(wù)

地方政府或授權(quán)投融資平臺在開展投融資項(xiàng)目過程中??，要特別關(guān)注項(xiàng)目合規(guī)性的把握，重點(diǎn)就是避免新增隱性債務(wù)。有法可依??，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，避免新增隱性債務(wù)???????，最重要的政策文件有????????????：《預(yù)算法》及實(shí)施條例、《政府投資條例》、《招投標(biāo)法》及實(shí)施條例、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）????，大家在平時工作中要認(rèn)真對照，避免逾越紅線。

在此，列出財(cái)預(yù)〔2017〕50號文中給出的地方政府在開展投融資業(yè)務(wù)中的“14個不得”的具體要求，供大家對照、參考。

1.地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運(yùn)營和市場化融資。

2.不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司。

3.不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

4.不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為???????。

5.金融機(jī)構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。

6.地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金。

7.除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目??、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金。

8.不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失。

9.不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

10.不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

11.除在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)??。

12.地方政府及其所屬部門不得以文件??、會議紀(jì)要?????♂?、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

13.除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外???????，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保????。

14.不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。

六、引以為戒???????，從典型案例中舉一反三

2022年5月和7月，財(cái)政部集中通報(bào)兩批共計(jì)16個地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例↗?。財(cái)政部表示，各地方和各單位要從中深刻吸取教訓(xùn)，舉一反三??，引以為戒。財(cái)政部通報(bào)各地新增隱性債務(wù)和隱性債務(wù)化解不實(shí)的問責(zé)案例，再次重申了中央對于隱性債務(wù)的一貫精神，把防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅(jiān)持底線思維，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。

根據(jù)財(cái)政部的通報(bào)，其中比較典型的違規(guī)問題有???????：各地融資平臺公司通過代政府借款、政府承諾、政府部門擔(dān)保?????♂????、抵押公益性資產(chǎn)發(fā)債、質(zhì)押政府購買服務(wù)協(xié)議約定的應(yīng)收賬款、抵押儲備土地和公益性資產(chǎn)、財(cái)政擔(dān)保等方式違法違規(guī)融資。

七????、關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的幾個熱點(diǎn)

（一）把相當(dāng)一部分地方債轉(zhuǎn)到中央來，由國債發(fā)，用于化解隱性債務(wù)，即地方政府隱性債務(wù)的國債化??。筆者認(rèn)為，中央代發(fā)地方債????，違背了中央對于地方政府“不兜底、不救助”的一貫政策??，可能會導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的上移，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。地市政府債務(wù)問題可以向上求助，但必須按照習(xí)近平總書記“要壓實(shí)省級政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任”??，最多上升至省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）地方政府和投融資平臺債務(wù)的金融化解決方案。一直以來??，中央對于地方政府和國有企業(yè)的債務(wù)問題高度重視，中央“不救助??、不兜底”的精神是一以貫之的。但隨著地方政府和國有企業(yè)的債務(wù)嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展?????♀?，中央會做出相應(yīng)安排。1月7日銀保監(jiān)會主席郭樹清提到，積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有序開展地方政府債務(wù)置換，推動優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負(fù)擔(dān)?????♀?。結(jié)合2022年底遵義道橋公司155億元債務(wù)重組事件，可以看出??，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)短期自身難以化解的背景下???♂?，金融系統(tǒng)積極參與地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)化解??，釋放出財(cái)政金融共同發(fā)力、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的信號???♂?。

（三）在具體投融資謀劃中的要點(diǎn)提示，避免新增政府隱性債務(wù)。

1.公益性項(xiàng)目應(yīng)由政府投資???????，按照《政府投資條例》，政府投資項(xiàng)目需要預(yù)算安排或發(fā)行地方政府債券來解決資金來源??。對于尚未有明確資金來源的公益性項(xiàng)目??，可以通過EOD????♀?、片區(qū)綜合開發(fā)?????♀?、城市更新等投融資模式?，結(jié)合經(jīng)營性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目??，整體打包運(yùn)作。

2.PPP模式確保新增項(xiàng)目實(shí)施主體合規(guī)、內(nèi)容合規(guī)、流程合規(guī)??，落實(shí)存量項(xiàng)目按效付費(fèi)機(jī)制和履約管理。

3.特許經(jīng)營模式要求項(xiàng)目的經(jīng)營性較強(qiáng)，適用五大領(lǐng)域???????。政府授權(quán)投融資平臺開展特許經(jīng)營項(xiàng)目???????，建議要按25號令要求（應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者），以競爭方式選擇。

4.投融資平臺公司規(guī)范開展投資人/F+EPC模式，必須注意簽約主體不能是政府或主管部門。

5.大力推動EOD模式，爭取申報(bào)國家和省級項(xiàng)目庫，但不入庫的EOD項(xiàng)目也不違規(guī)，重在項(xiàng)目的融資和落地??。