2023年11月8日傍晚，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委???????、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）正式公布。

首先，回答兩個(gè)大家普遍關(guān)心的問(wèn)題：

（1）PPP是不是結(jié)束了？

始于2014年?????♀?，由財(cái)政部主推的政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），正式宣告終結(jié)?。財(cái)政部已取消PPP項(xiàng)目庫(kù)??、不再實(shí)施“兩評(píng)一案”、不再執(zhí)行一般公共預(yù)算支出10%的紅線約束，存量項(xiàng)目按照10月初“存量PPP分類(lèi)處理意見(jiàn)”規(guī)范處理。

但是，廣義的政府和社會(huì)資本合作，將長(zhǎng)期存在????。中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用??，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。政府和市場(chǎng)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的兩種力量，二者結(jié)合是必然的，即政府和社會(huì)資本合作????????????，但具體的合作模式多種多樣，如PPP、特許經(jīng)營(yíng)、EOD等，合作模式此消彼長(zhǎng)，合作行為仍將長(zhǎng)期存在。

（2）新機(jī)制是不是PPP的延續(xù)??？

準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)，新機(jī)制是PPP和特許經(jīng)營(yíng)的嫁接????。2014年以來(lái)的PPP好比一棵野蠻生長(zhǎng)的大樹(shù)??，發(fā)展中產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。本次改革將其修枝剪葉，再將特許經(jīng)營(yíng)嫁接過(guò)來(lái)，生長(zhǎng)出新機(jī)制的果實(shí)?????♀?。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看???????，新機(jī)制回歸了PPP的本源和初心??????，更加重視民間資本??、注重運(yùn)營(yíng)效率提升、鼓勵(lì)創(chuàng)新；從熟悉PPP的各參與方來(lái)看????，新機(jī)制在適用領(lǐng)域、回報(bào)機(jī)制??、社會(huì)資本選擇方面都有大幅收縮，應(yīng)用范圍大幅減少，在具體實(shí)踐中需要各方逐步熟悉、適應(yīng)，更需要相關(guān)政策細(xì)則的出臺(tái)??????。

國(guó)務(wù)院就政府和社會(huì)資本合作??，至今只出臺(tái)了兩份文件，其一是2015年5月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），另一份就是本次出臺(tái)的115號(hào)文。42號(hào)文吹響了中國(guó)式PPP的沖鋒號(hào)，115號(hào)文則開(kāi)啟了新機(jī)制的新時(shí)代??。

42號(hào)文出臺(tái)的2015年???????，我國(guó)還處于城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展時(shí)期，房地產(chǎn)蓬勃發(fā)展，地方政府投資意愿強(qiáng)烈，PPP作為“開(kāi)前門(mén)”的主要工具?，且符合“小政府、大社會(huì)”的施政方針，迎來(lái)一波突飛猛進(jìn)的發(fā)展；時(shí)至今日??，城鎮(zhèn)化發(fā)展降速?????♂?，房地產(chǎn)持續(xù)低迷??，地方財(cái)政吃緊?????♂?，地方政府債務(wù)增壓????，中央和地方政府面臨的問(wèn)題與2015年迥然不同，基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制必將迎來(lái)改革，背后的原因是時(shí)移世易，也是物是人非。

筆者結(jié)合多年政府投融資領(lǐng)域的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)??，對(duì)照政策全文逐條進(jìn)行分析??，談一談自己的看法，也提出若干疑問(wèn)9??，期待政策的進(jìn)一步明確和完善。以下??，將政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制稱(chēng)為“新機(jī)制”，原政府和社會(huì)資本合作模式稱(chēng)為“PPP”。

政府和社會(huì)資本合作（PPP）實(shí)施近十年來(lái)????，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用??????，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題??。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署?????♂?，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力??，現(xiàn)就規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制（簡(jiǎn)稱(chēng)新機(jī)制）提出如下指導(dǎo)意見(jiàn)。

【蓋棺定論】對(duì)PPP模式近十年的實(shí)施成效定了調(diào)??：功過(guò)參半。但如今面臨一些問(wèn)題亟待解決????，如增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)??，重建設(shè)??、輕運(yùn)營(yíng)????，民營(yíng)企業(yè)參與度低等???????。問(wèn)題的解決需要改革，因此迎來(lái)政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制????。

一、準(zhǔn)確把握新機(jī)制的總體要求

以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大精神??????，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整??、準(zhǔn)確????、全面貫徹新發(fā)展理念??，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展??????，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，拓寬民間投資空間，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平，確保規(guī)范發(fā)展?????♂?、陽(yáng)光運(yùn)行?????????。

【目標(biāo)導(dǎo)向】在國(guó)家大政方針的指引下????，實(shí)施新機(jī)制的主要目標(biāo)是：拓寬民間投資空間??，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)?？梢哉f(shuō)，新機(jī)制政策的制定??????，主要是圍繞這兩個(gè)目標(biāo)展開(kāi)??。

促進(jìn)民間投資是國(guó)家發(fā)展改革委今年以來(lái)的重點(diǎn)工作，如出臺(tái)促進(jìn)民間投資的政策、設(shè)立民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、建立重點(diǎn)民間投資項(xiàng)目庫(kù)等??。地方政府隱性債務(wù)管理則是財(cái)政部的關(guān)切4??。因此，新機(jī)制相對(duì)原機(jī)制的重大調(diào)整，如聚焦使用者付費(fèi)、優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)，都緊扣上述兩大目標(biāo)????。

（一）聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目??????。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本????????????、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)??、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下?????♀?，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持????；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本??。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本????。

【范圍壓減】PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制有三：政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)??。新機(jī)制僅保留使用者付費(fèi)???????♀?，初衷是扭轉(zhuǎn)PPP項(xiàng)目重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)的弊端，從源頭上切斷新增政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)??。因?yàn)檎顿M(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目??，實(shí)質(zhì)是政府為非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目承擔(dān)的長(zhǎng)期延期支付，構(gòu)成政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。此外?????，這部分有以下幾點(diǎn)值得商榷：

（1）與特許經(jīng)營(yíng)管理辦法的沖突

2015年4月六部委出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（25號(hào)令）??，是規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施的主要政策??。其中第十九條規(guī)定，向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)??、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助??????。115號(hào)文嚴(yán)禁通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助等方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本??。不難看出，兩個(gè)文件存在明顯不一致的表述。

從政策層面來(lái)看?????♀?，新機(jī)制的出臺(tái)，不但涉及PPP的整改???????，還涉及特許經(jīng)營(yíng)的調(diào)整，未來(lái)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)盡快出臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)配套政策，大家予以及時(shí)關(guān)注。從實(shí)踐層面來(lái)看，如果當(dāng)前以特許經(jīng)營(yíng)方式謀劃項(xiàng)目，筆者建議按照政策從新從高的原則??????，不一致之處以115號(hào)文為準(zhǔn)。

（2）政府付費(fèi)補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)的合規(guī)認(rèn)定

115號(hào)文指出：政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)；不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率??????、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。這里的補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)和不得使用財(cái)政資金彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本，存在表述不清，業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議較大。目前，污水、固廢處理、軌道交通等項(xiàng)目，均有政府補(bǔ)貼的行業(yè)慣例，在具體實(shí)踐中，怎樣才算是按規(guī)定補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例多少合適，都是亟待厘清的問(wèn)題。否則，各地為了滿足新機(jī)制的政策要求?????♀?，自行出臺(tái)補(bǔ)貼管理辦法，“包裝”出各式各樣補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，最終形成大量的政府補(bǔ)貼支出，有違不額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任的初衷。

（二）全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式。政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施?????♂??????♂?，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況?????，合理采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）??、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式，并在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。

【終結(jié)紛爭(zhēng)】政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施?；蛟S??，新機(jī)制也只是一個(gè)過(guò)渡的稱(chēng)謂，新機(jī)制就是特許經(jīng)營(yíng)??。

115號(hào)文列舉了BOT??、TOT、ROT????、BOOT、DBFOT等5種實(shí)施方式?????，少了委托運(yùn)營(yíng)（O&M）方式。固然，委托運(yùn)營(yíng)模式不能新增投資，也不能盤(pán)活存量資產(chǎn)，但可以有效提升基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率，也適合民營(yíng)企業(yè)輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理高效的特點(diǎn)????，符合“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”的宗旨，建議相關(guān)部門(mén)在特許經(jīng)營(yíng)細(xì)則中予以補(bǔ)充?????♂?。

（三）合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域。政府和社會(huì)資本合作應(yīng)限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目??，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項(xiàng)目??，物流樞紐???????、物流園區(qū)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣????????、供熱??、停車(chē)場(chǎng)等市政項(xiàng)目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育、旅游公共服務(wù)等社會(huì)項(xiàng)目，智慧城市???????、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目??，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤(pán)活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目。

【有增更有減】相比原機(jī)制???????♂?，新機(jī)制的適用范圍大幅減少，主要包括交通?、物流園區(qū)、市政、環(huán)境保護(hù)??、水利、公共服務(wù)、新基建?????♀?、存量和改擴(kuò)建結(jié)合等8個(gè)領(lǐng)域???♂?。但是????，對(duì)比特許經(jīng)營(yíng)管理辦法適用的5大領(lǐng)域（能源???????、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)?????♀?、市政工程）?????♀?，新機(jī)制適用范圍卻有所增加?。其中，對(duì)于城市更新等綜合打包類(lèi)項(xiàng)目，明確適用新機(jī)制????，有利于綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目的合規(guī)性提升????。

（四）優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。要堅(jiān)持初衷??、回歸本源????，最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目????????????，制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)清單??，見(jiàn)附件）并動(dòng)態(tài)調(diào)整。市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目???，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股??；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目??，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國(guó)家安全??、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，可積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行????。

【有待商榷】2014年P(guān)PP模式廣泛推行以來(lái)，社會(huì)資本主要以央企和國(guó)企為主????，民營(yíng)企業(yè)的參與度不高??。為了貫徹中央促進(jìn)民間投資的政策精神?????♀?，新機(jī)制通過(guò)制定項(xiàng)目清單和劃分三類(lèi)項(xiàng)目等方式，支持民營(yíng)企業(yè)通過(guò)新機(jī)制參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

115號(hào)文支持民營(yíng)企業(yè)的初衷無(wú)疑是正確的??，但在具體實(shí)踐中，或許有待商榷??????。以垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例，該類(lèi)項(xiàng)目被認(rèn)定為市場(chǎng)化程度較高?????♀?????、公共屬性較弱的項(xiàng)目??，按照115號(hào)文的要求??，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股??。對(duì)于固廢行業(yè)具有較強(qiáng)實(shí)力的國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，這樣的強(qiáng)制規(guī)定，打破了國(guó)有企業(yè)公平參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

（五）明確管理責(zé)任分工。國(guó)家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作，切實(shí)加強(qiáng)政策指導(dǎo)。地方各級(jí)人民政府要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任???，規(guī)范推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目??。地方各級(jí)人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）????，負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)方案編制、特許經(jīng)營(yíng)者選擇????、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管??、合作期滿移交接收等工作。地方各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案等有關(guān)內(nèi)容???????♀?，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批????、核準(zhǔn)或備案職責(zé)????。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度?????，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度???♀?，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

【發(fā)改主導(dǎo)】開(kāi)宗明義，明確國(guó)家發(fā)展改革委作為特許經(jīng)營(yíng)模式的牽頭單位，地方各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用。從此，發(fā)改部門(mén)將作為新機(jī)制的管理主體????????。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，發(fā)改部門(mén)具體的工作，包括嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案等有關(guān)內(nèi)容??，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)等，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目審批???????、投融資和監(jiān)管的全過(guò)程管理????。

（六）穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實(shí)施??。把握好工作力度??、節(jié)奏，2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目????????????，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）。

【新舊劃斷】一方面，42號(hào)文的廢止，意味著原機(jī)制的終結(jié)，新機(jī)制登上政府投融資的舞臺(tái)。另一方面??，依據(jù)10月初“存量PPP分類(lèi)處理意見(jiàn)”????，不同階段的項(xiàng)目按照已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目按效付費(fèi)、在建項(xiàng)目規(guī)范整改??、未開(kāi)工項(xiàng)目從嚴(yán)處置???????、未采購(gòu)項(xiàng)目采用新機(jī)制等方式妥善處理，新增項(xiàng)目適用新機(jī)制?????♂?，開(kāi)啟投融資體制改革新時(shí)代??。

二??????、規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實(shí)施

（七）嚴(yán)格審核特許經(jīng)營(yíng)方案。對(duì)擬采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案，并比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)????????，以合理控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模????、明確項(xiàng)目產(chǎn)出（服務(wù)）方案。在審核特許經(jīng)營(yíng)方案時(shí)??，要同步開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證??，對(duì)項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證??；必要時(shí)可委托專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估，提高可行性論證質(zhì)量??。

【前期謀劃】告別了“兩評(píng)一案”，新機(jī)制在項(xiàng)目前期論證方面，需要完成特許經(jīng)營(yíng)方案和特許經(jīng)營(yíng)模式的可行性論證。

特許經(jīng)營(yíng)方案?????♀?，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭編制??，須參照可行性研究報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范??，也就是說(shuō)，需要按照國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號(hào)）的要求?????♂?，完成特許經(jīng)營(yíng)方案編制。115號(hào)文第16條提到??，國(guó)家發(fā)展改革委要制定特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱，預(yù)計(jì)該大綱也將在近期出臺(tái)??，作為特許經(jīng)營(yíng)方案的編寫(xiě)指南。

2019年??，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)），重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目可行性論證和審查???????。對(duì)于新機(jī)制，再次強(qiáng)調(diào)開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證。未來(lái)在具體實(shí)踐中，將可行性論證納入特許經(jīng)營(yíng)方案，還是單獨(dú)編制論證報(bào)告，有待具體細(xì)則的出臺(tái)。

（八）公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的特許經(jīng)營(yíng)方案??，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營(yíng)者（含特許經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合體?????♂???，下同）。應(yīng)將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，并高度關(guān)注其項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用評(píng)級(jí)狀況。選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資??、建設(shè)責(zé)任原則上不得調(diào)整??，確需調(diào)整的應(yīng)重新履行特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序。根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和項(xiàng)目建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)成本、投資回收年限等?????♀?，合理確定特許經(jīng)營(yíng)期限，充分保障特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年??，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長(zhǎng)?????，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。

【期限加長(zhǎng)】本條的亮點(diǎn)，就是將特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至40年。無(wú)論是PPP相關(guān)政策????，還是特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，均規(guī)定期限不超過(guò)30年?????♂?。新機(jī)制對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)期限的突破，體現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)期限與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目長(zhǎng)回報(bào)周期相匹配的原則??????。

（九）規(guī)范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)在法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等的基礎(chǔ)上簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需成立項(xiàng)目公司的??，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與特許經(jīng)營(yíng)者簽訂協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議?????♂??。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)明確項(xiàng)目實(shí)施范圍、產(chǎn)出（服務(wù)）質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)?、投資收益獲得方式、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控、協(xié)議變更、特許經(jīng)營(yíng)期限等內(nèi)容??，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

【有待細(xì)化】明確新機(jī)制合作雙方簽署的是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議須包含的要點(diǎn)做了簡(jiǎn)要提示，詳細(xì)的協(xié)議內(nèi)容，有待特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本的出臺(tái)。

（十）嚴(yán)格履行投資管理程序。對(duì)政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目????，應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)；對(duì)由社會(huì)資本方單獨(dú)投資的項(xiàng)目，應(yīng)按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。規(guī)范履行項(xiàng)目調(diào)整程序，完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)的項(xiàng)目如發(fā)生變更建設(shè)地點(diǎn)、調(diào)整主要建設(shè)內(nèi)容???♂?、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等重大情形，應(yīng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟?、核?zhǔn)機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核程序，必要時(shí)應(yīng)重新開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證和特許經(jīng)營(yíng)方案審核工作?。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目法人確定后祝?，如與前期辦理審批、用地、規(guī)劃等手續(xù)時(shí)的項(xiàng)目法人不一致，應(yīng)依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)給予必要支持和便利。

【加強(qiáng)投資管理】一方面??，當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)生重大情形變更時(shí)??，重新履行項(xiàng)目審核程序是必選項(xiàng)，必要時(shí)應(yīng)重新開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證和特許經(jīng)營(yíng)方案審核工作，具體何種情形為必要時(shí)，有待政策進(jìn)一步明確?????♂?。

另一方面，特許經(jīng)營(yíng)者選定后，項(xiàng)目法人不一致，應(yīng)依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)???????。在具體實(shí)踐中，該條在PPP模式下也是適用的。早在2016年????，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）???????，第十七條明確規(guī)定，PPP項(xiàng)目法人選擇確定后??，如與審批??、核準(zhǔn)、備案時(shí)的項(xiàng)目法人不一致??，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)。

（十一）做好項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理???????。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)做深做實(shí)項(xiàng)目前期工作??，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)化工程建設(shè)方案，合理安排工期，有效控制造價(jià)，保障工程質(zhì)量，做好運(yùn)營(yíng)籌備????????。對(duì)地質(zhì)條件復(fù)雜、施工風(fēng)險(xiǎn)較大、存在維修養(yǎng)護(hù)困難的項(xiàng)目，應(yīng)完善勘察和施工設(shè)計(jì)??，強(qiáng)化建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制，防止項(xiàng)目爛尾????。項(xiàng)目建成后??，應(yīng)依法依規(guī)及時(shí)組織竣工驗(yàn)收和專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收??。需要試運(yùn)行或試運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，應(yīng)在投入試運(yùn)行或試運(yùn)營(yíng)前符合相應(yīng)要求并取得試運(yùn)行或試運(yùn)營(yíng)許可。

【建設(shè)管理】本條是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者在建設(shè)期的工作要求，遵照?qǐng)?zhí)行即可?????♀?。

三、切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

（十二）定期開(kāi)展項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析?????，開(kāi)展運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)，評(píng)估潛在風(fēng)險(xiǎn)??，建立約束機(jī)制，切實(shí)保障公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將社會(huì)公眾意見(jiàn)作為項(xiàng)目監(jiān)測(cè)分析和運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，加大公共監(jiān)督力度，按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。

【新提運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)】文件要求??5??，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，開(kāi)展運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)?????♂?；按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。文件中提到了運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)8??，其中運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)屬于新的提法?，具體開(kāi)展的流程和內(nèi)容有待政策明確????；績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)該是有別于原PPP績(jī)效評(píng)價(jià)????，具體如何開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)？績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果如何應(yīng)用？是否和使用者付費(fèi)相掛鉤？這些問(wèn)題115號(hào)文并無(wú)提及，后續(xù)的細(xì)則希望能予以明確。

（十三）懲戒違法違規(guī)和失信行為。如特許經(jīng)營(yíng)者存在違反法律法規(guī)和國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)??，嚴(yán)重危害公共利益，造成重大質(zhì)量????????????♀?、安全事故或突發(fā)環(huán)境事件等情形，有關(guān)方面應(yīng)依法依規(guī)責(zé)令限期改正并予以處罰??。對(duì)提供的公共產(chǎn)品??、公共服務(wù)不滿足特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定標(biāo)準(zhǔn)的?，特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按照協(xié)議約定承擔(dān)違約責(zé)任。依法依規(guī)將項(xiàng)目相關(guān)方的失信信息納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)。

【加強(qiáng)監(jiān)督】依照市場(chǎng)機(jī)制，特許經(jīng)營(yíng)者要依法履約，政府亦然。

（十四）規(guī)范開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和項(xiàng)目移交等工作。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有效期內(nèi)???????，如確需變更協(xié)議內(nèi)容，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上依法簽訂補(bǔ)充協(xié)議????。特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿或提前終止的??????????，應(yīng)按協(xié)議約定依法依規(guī)做好移交或退出工作?，嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債；擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營(yíng)模式的?????♀?，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者?????♂?，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者??。特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者的??，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者????。對(duì)因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議引發(fā)的各類(lèi)爭(zhēng)議?????♂?，鼓勵(lì)通過(guò)友好協(xié)商解決，必要時(shí)可根據(jù)爭(zhēng)議性質(zhì)??，依法依規(guī)申請(qǐng)仲裁??、申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政??、民事訴訟??，妥善處理解決。

【履約管理】在最長(zhǎng)40年的合作期中，難免有許多不可預(yù)料的變化發(fā)生，合作雙方充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用?，通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議、提前終止等方式友好協(xié)商解決問(wèn)題，規(guī)避變相舉債。同時(shí)，若項(xiàng)目需要重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者?????♂?，同等條件下原特許經(jīng)營(yíng)者具有優(yōu)先權(quán)???????。

（十五）建立常態(tài)化信息披露機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營(yíng)中標(biāo)結(jié)果????、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要內(nèi)容、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)考核結(jié)果等非涉密信息，依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)將項(xiàng)目每季度運(yùn)營(yíng)情況??、經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表等信息，通過(guò)適當(dāng)方式向社會(huì)公開(kāi)。

【信息披露】作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)信息的公開(kāi)披露，強(qiáng)化公眾監(jiān)督是必要的機(jī)制。類(lèi)似PPP綜合信息平臺(tái)（目前已關(guān)閉），未來(lái)新機(jī)制特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，將依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)，具體公開(kāi)的內(nèi)容和深度，拭目以待。

四、加大政策保障力度

（十六）加強(qiáng)組織實(shí)施。各地區(qū)要壓緊壓實(shí)主體責(zé)任，完善工作機(jī)制，精心組織實(shí)施?????♂?。各有關(guān)部門(mén)要強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，明確政策規(guī)定，加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管。國(guó)家發(fā)展改革委要制定特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱????、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本和實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)各地區(qū)按照新機(jī)制要求依法合規(guī)、穩(wěn)妥有序?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，并會(huì)同有關(guān)方面及時(shí)修訂完善特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)制度文件，營(yíng)造良好制度環(huán)境????。

【組織實(shí)施】拉開(kāi)新機(jī)制序幕的115號(hào)文，只是未來(lái)一整套新機(jī)制政策的開(kāi)始。下一步，國(guó)家發(fā)展改革委要制定特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本和實(shí)施細(xì)則??，并及時(shí)修訂完善特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)制度文件。

（十七）做好要素保障和融資支持。支持在不改變項(xiàng)目地表原地類(lèi)和使用現(xiàn)狀的前提下，利用地下空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，提高土地使用效率。支持依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式推動(dòng)原有資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型，提高資產(chǎn)利用效率。探索分層設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，支持項(xiàng)目依法依規(guī)加快辦理前期手續(xù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的原則???????，采用預(yù)期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）??????。

【保障機(jī)制】在新機(jī)制項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，探索地下空間開(kāi)發(fā)、盤(pán)活存量???♂????♀?、預(yù)期收益質(zhì)押融資????、基礎(chǔ)設(shè)施REITs等方式?????，提升項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性并拓展融資渠道。

（十八）支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式??。鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本???????，提高投資收益??，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目更好實(shí)施?????♀?。特許經(jīng)營(yíng)者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下????，通過(guò)加強(qiáng)管理、降低成本????、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有??。鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤(pán)活存量資產(chǎn)????????????，形成投資良性循環(huán)。

【鼓勵(lì)創(chuàng)新】一方面，特許經(jīng)營(yíng)者充分發(fā)揮自我創(chuàng)新能力，降本增效，產(chǎn)生的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有??????，使得特許經(jīng)營(yíng)者有穩(wěn)定的預(yù)期????。

另一方面??，鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤(pán)活存量資產(chǎn)。2022年5月??，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）??，拉開(kāi)了我國(guó)盤(pán)活存量國(guó)有資產(chǎn)的序幕。19號(hào)文提出?????♀?，規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）??，如今新機(jī)制橫空出世，特許經(jīng)營(yíng)就成為主要方式。

在具體實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式，獲得政府存量項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，該存量資產(chǎn)盤(pán)活的上繳資金，納入地方財(cái)政的非稅收入，政府可以合規(guī)使用該部分資金進(jìn)行項(xiàng)目投資??????，實(shí)現(xiàn)政府盤(pán)活存量資產(chǎn)和擴(kuò)大有效投資的良性互動(dòng)????????????♂?。

總的來(lái)說(shuō)，115號(hào)文意義重大?????♀?，開(kāi)啟了政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的新時(shí)代，對(duì)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展??、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)??????、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革、地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面???????，都有非常重要的影響?。雖然文件中尚有一些內(nèi)容有待商榷和細(xì)化，但115號(hào)文指引的方向已然清晰??????。

新征程、新機(jī)制，回歸本源，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，期待我國(guó)政府投融資體制日臻完善。