作為全面預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)體系中的首要環(huán)節(jié)，事前績(jī)效評(píng)估從項(xiàng)目開(kāi)展的源頭進(jìn)行把控??，拓寬預(yù)算績(jī)效管理覆蓋面????，促進(jìn)財(cái)政資金聚力增效???????。開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估工作，將評(píng)價(jià)關(guān)口前移，由“事后評(píng)價(jià)”向“事前問(wèn)效”推進(jìn)????，對(duì)于提高預(yù)算編制質(zhì)量??，優(yōu)化財(cái)政資源配置及提升財(cái)政資金的使用效率具有重要意義?????♀?。

一??、我國(guó)事前績(jī)效評(píng)估政策梳理

2003年10月14日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議審議通過(guò)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。《決定》提出??，要建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)控。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作由此正式拉開(kāi)序幕?????♀?。

2008年2月，中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆二中全會(huì)在北京召開(kāi)，會(huì)議提出《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)指出要推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度?????♀?，建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制。

2011年7月5日?????♀?，財(cái)政部以財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該意見(jiàn)指出，預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。

2018年9月1日?????♂?，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）???！兑庖?jiàn)》將績(jī)效管理的關(guān)口前移???♀?，構(gòu)建全方面、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系????????，提出建立重大政策和項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，從源頭上預(yù)防財(cái)政資金配置低效、無(wú)效情形?！兑庖?jiàn)》明確，各部門(mén)各單位要對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，投資主管部門(mén)要加強(qiáng)基建投資績(jī)效評(píng)估，事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備條件。值得一提的是??，事前績(jī)效評(píng)估并非另起爐灶，而是結(jié)合預(yù)算評(píng)審、項(xiàng)目審批等現(xiàn)有預(yù)算管理相關(guān)工作開(kāi)展???♀?。此外?????♂?，事前績(jī)效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審在項(xiàng)目可行性及必要性等評(píng)審內(nèi)容存在重合部分，而不同之處在于??，事前績(jī)效評(píng)估側(cè)重回答“是否給予財(cái)政資金支持”??，預(yù)算評(píng)審側(cè)重回答“給予多少財(cái)政資金支持”??。

為全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理?，建立完善的項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提高預(yù)算資金分配的科學(xué)性、有效性和公正性，根據(jù)《意見(jiàn)》中關(guān)于建立事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制的相關(guān)要求，結(jié)合各地方實(shí)際情況，各地財(cái)政部門(mén)陸續(xù)制定了相應(yīng)的事前績(jī)效評(píng)估管理辦法????，對(duì)于事前績(jī)效評(píng)估的主要內(nèi)容、方式方法、實(shí)施程序及職責(zé)分工做出詳細(xì)規(guī)定。例如，2021年9月9日，北京市財(cái)政局修訂了《北京市市級(jí)財(cái)政支出事前績(jī)效評(píng)估管理辦法》???????♂?；2021年12月11日??，湖南省財(cái)政廳制定了《湖南省省級(jí)預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估管理暫行辦法》；2021年12月30日?????♀?，江蘇省財(cái)政廳制定了《江蘇省省級(jí)財(cái)政支出事前績(jī)效評(píng)估管理暫行辦法》??。各省市事前績(jī)效評(píng)估管理制度的陸續(xù)出臺(tái)對(duì)于事前績(jī)效評(píng)估的全面開(kāi)展具有重大意義，這不僅標(biāo)志著我國(guó)事前績(jī)效評(píng)估走上了制度化?????♀?、標(biāo)準(zhǔn)化的道路，也為各地方財(cái)政事前績(jī)效評(píng)估工作的落地實(shí)施吹響了前進(jìn)的號(hào)角。

以各地制定的事前績(jī)效評(píng)估管理辦法為基礎(chǔ)?????♂?，全國(guó)多地積極探索事前績(jī)效評(píng)估的工作機(jī)制，對(duì)于評(píng)審模式、評(píng)估方法等多項(xiàng)流程進(jìn)行研究評(píng)估與創(chuàng)新優(yōu)化，近年來(lái)取得了明顯成效。例如??，湖北省襄陽(yáng)市財(cái)政局在評(píng)估過(guò)程中針對(duì)不同項(xiàng)目類(lèi)型采用不同的評(píng)估模式進(jìn)行項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估?????，對(duì)于內(nèi)容單一或時(shí)間較為緊迫的項(xiàng)目采用財(cái)政評(píng)估模式?????♀?，不僅提高工作效率還節(jié)省了相關(guān)經(jīng)濟(jì)成本；對(duì)于內(nèi)容較為復(fù)雜的項(xiàng)目采用部門(mén)聯(lián)合評(píng)審模式，將績(jī)效評(píng)審、技術(shù)評(píng)審和投資評(píng)審進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，引入專(zhuān)家評(píng)審模式，有效提升評(píng)估工作專(zhuān)業(yè)性與財(cái)政部門(mén)的行政效率。浙江省紹興市對(duì)于邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的慣例做法進(jìn)行了升級(jí)創(chuàng)新，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建分類(lèi)分檔專(zhuān)家?guī)??，利用專(zhuān)家?guī)斓闹悄芡扑凸δ芴嵘u(píng)估結(jié)果的權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性，同時(shí)不斷推進(jìn)評(píng)估成果數(shù)字化6??，2021年成功開(kāi)創(chuàng)出線上評(píng)估模式，大大縮短了評(píng)估時(shí)間，提升了評(píng)估效率。

二、實(shí)踐中遇到的阻礙和問(wèn)題

（一）事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制及體系不健全

關(guān)于事前績(jī)效評(píng)估工作，國(guó)家層面未出臺(tái)具體指導(dǎo)性文件，上位文件中僅有《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）對(duì)相關(guān)內(nèi)容有所提及??，但未做細(xì)化闡述，故各省、市僅可根據(jù)文件提及內(nèi)容，結(jié)合自身情況制定相關(guān)管理辦法并開(kāi)展工作??????????。當(dāng)前?，我國(guó)事前績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域的突出問(wèn)題表現(xiàn)為??：

1. 無(wú)統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

除物品采購(gòu)、建設(shè)工程等有較為明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目外??，其他綜合性較強(qiáng)的項(xiàng)目往往較難確定統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)????。通常情況下，評(píng)估單位作為評(píng)價(jià)主體，出于自身利益考慮往往會(huì)出具正向評(píng)估結(jié)果，易導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論失去說(shuō)服力和公信力。此外，還需思考評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)偏向于“定性”還是“定量”?？若偏向于“定性”?????，可能導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果主觀性較強(qiáng)??；若偏向于“定量”?????♂?，可能導(dǎo)致評(píng)估工作囿于某個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”，而忽視現(xiàn)實(shí)民生或市場(chǎng)需求??。

2. 協(xié)同機(jī)制有待完善

由于事前績(jī)效評(píng)估工作不僅涉及預(yù)算編制???????，同時(shí)涉及項(xiàng)目?jī)?nèi)容評(píng)估?????♀?????，因此需要財(cái)務(wù)及其他業(yè)務(wù)部門(mén)協(xié)同配合????、共同完成。但實(shí)際工作時(shí)常由財(cái)務(wù)部門(mén)單兵突進(jìn)?，且僅依靠財(cái)務(wù)人員無(wú)法準(zhǔn)確透徹分析項(xiàng)目??，進(jìn)而將影響到評(píng)估結(jié)果質(zhì)效。

（二）審核人員的評(píng)價(jià)建議全面性有待提高

通常情況下，事前績(jī)效評(píng)估工作的審核建議包括“建議予以支持”“建議予以部分支持”“建議調(diào)整后予以支持”和“建議不予支持”4種。在實(shí)際工作中，審核人員對(duì)于評(píng)估報(bào)告的審核意見(jiàn)多以報(bào)告內(nèi)容的合規(guī)性為主，對(duì)于項(xiàng)目?jī)?nèi)容的深度剖析較少??，不易達(dá)到“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、整改問(wèn)題、提升水平”的最終目標(biāo)??。此外，實(shí)踐中審核人員以審核項(xiàng)目預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性為主????，側(cè)重于對(duì)“價(jià)”進(jìn)行評(píng)估，但對(duì)于評(píng)估項(xiàng)目中子項(xiàng)目的“量”的合理性評(píng)估不足?????♂?，上述問(wèn)題可能導(dǎo)致部分財(cái)政資金無(wú)效支出。

（三）事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用不足

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）指出???????，“預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行項(xiàng)目全生命周期管理，未納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目一律不得安排預(yù)算”。事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果是項(xiàng)目是否能夠繼續(xù)執(zhí)行的重要依據(jù)?????♀?，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理并充分應(yīng)用。但在實(shí)際工作開(kāi)展過(guò)程中????，對(duì)于審核結(jié)果較差的項(xiàng)目，有時(shí)財(cái)政部門(mén)也會(huì)給予修改機(jī)會(huì)，導(dǎo)致部分單位重視程度低????，時(shí)常反復(fù)修改上報(bào)后仍無(wú)法達(dá)到審核通過(guò)要求，致使評(píng)估結(jié)果未能得到嚴(yán)格、有效應(yīng)用。

（四）事前績(jī)效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審工作交叉重復(fù)

事前績(jī)效評(píng)估工作的評(píng)估對(duì)象主要為社會(huì)關(guān)注度高、金額較大的項(xiàng)目，需要各預(yù)算單位從項(xiàng)目立項(xiàng)必要性???????、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性和籌資合規(guī)性等方面進(jìn)行客觀、公正的評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必要條件之一???????♀?。

預(yù)算評(píng)審工作是部門(mén)預(yù)算編制中的重要環(huán)節(jié)，其實(shí)施對(duì)象為未實(shí)施定額管理、涉及資金量較大的項(xiàng)目?????！蛾P(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)預(yù)算評(píng)審工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕90號(hào)）指出“預(yù)算評(píng)審的內(nèi)容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面”。

上述兩項(xiàng)工作在現(xiàn)代財(cái)政制度體系下????，對(duì)于優(yōu)化我國(guó)資源配置、提高預(yù)算管理水平，推進(jìn)“責(zé)任型政府”和“績(jī)效型政府”的建設(shè)具有重要意義?????♂?。但二者均在項(xiàng)目預(yù)算編審階段進(jìn)行，在實(shí)施對(duì)象、實(shí)施內(nèi)容等方面具有高度一致性?????♂?。兩項(xiàng)工作內(nèi)容的交叉重復(fù)，可能對(duì)各預(yù)算單位在人力分配等方面造成困擾??，進(jìn)而導(dǎo)致單位對(duì)于財(cái)政工作配合度下降。在同時(shí)開(kāi)展兩項(xiàng)工作時(shí)??????，部分重復(fù)內(nèi)容也將占用財(cái)政管理資源。

三???????、解決路徑及辦法

（一）分類(lèi)建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制

1. 標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面

一是根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)將評(píng)估對(duì)象分類(lèi)，不同類(lèi)型項(xiàng)目的評(píng)估重點(diǎn)及標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所區(qū)分?????♀?。例如，政策類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)將評(píng)估重點(diǎn)放在政策設(shè)立與現(xiàn)實(shí)需求或問(wèn)題的匹配度??，政策實(shí)施將帶來(lái)的預(yù)期影響?????♀?，政策的穩(wěn)定性、超前性和持續(xù)性等。而綜合業(yè)務(wù)類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)將評(píng)估重點(diǎn)集中于業(yè)務(wù)的投入產(chǎn)出合理性???????，產(chǎn)出成果及預(yù)期會(huì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等。

二是各省市可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建立通用評(píng)估指標(biāo)體系??，原則上所有項(xiàng)目的評(píng)估須在通用模型上開(kāi)展，避免各單位為通過(guò)事前評(píng)估而躲避基礎(chǔ)指標(biāo)的問(wèn)題。此外，單位可結(jié)合不同項(xiàng)目特點(diǎn)在此基礎(chǔ)上增加評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容。上述做法將盡可能地規(guī)范“定性”與“定量”指標(biāo)的側(cè)重選擇。

三是根據(jù)資金規(guī)模大小把評(píng)估對(duì)象分為重點(diǎn)項(xiàng)目和一般項(xiàng)目，二者的評(píng)估流程和方式可進(jìn)行簡(jiǎn)易和復(fù)雜的區(qū)分。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系等應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格要求，必要時(shí)可選擇專(zhuān)家介入。

2. 評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)方面

各地可依據(jù)實(shí)際情況完善事前績(jī)效評(píng)估質(zhì)量保障機(jī)制，財(cái)政作為牽頭部門(mén)要做好評(píng)估的全流程引導(dǎo)工作，預(yù)算單位要對(duì)項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果承擔(dān)主體責(zé)任，而項(xiàng)目單位的上級(jí)部門(mén)也應(yīng)積極承擔(dān)主管責(zé)任????，必要時(shí)可結(jié)合實(shí)際需求推行重大政策或項(xiàng)目的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，提升全責(zé)任部門(mén)對(duì)于事前績(jī)效評(píng)估工作的重視程度，進(jìn)而提高評(píng)估質(zhì)量。

（二）聚集專(zhuān)家資源，完善審核結(jié)論

為強(qiáng)化財(cái)政審核力度?????♀?，提升審核專(zhuān)業(yè)性，各地財(cái)政部門(mén)可聘請(qǐng)各類(lèi)業(yè)務(wù)專(zhuān)家并引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)參與事前績(jī)效評(píng)估的審核工作????，通過(guò)項(xiàng)目論證會(huì)、專(zhuān)家答辯會(huì)等方式優(yōu)化事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告審核流程，保證事前績(jī)效工作的權(quán)威性與專(zhuān)業(yè)性??。由于預(yù)算單位提交的事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告及相關(guān)佐證材料存在一定局限性??，組建評(píng)審小組時(shí)可適當(dāng)選擇具有相關(guān)行業(yè)背景的專(zhuān)家，例如在評(píng)審基建項(xiàng)目時(shí)考慮抽取具有相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家，以提高工作效率與審核專(zhuān)業(yè)度????。

（三）落實(shí)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)

要完善事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，將評(píng)估結(jié)果嚴(yán)格落實(shí)為預(yù)算安排的重要依據(jù)，對(duì)于評(píng)估結(jié)果較差的項(xiàng)目不予安排預(yù)算??，通過(guò)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的嚴(yán)肅性，引導(dǎo)預(yù)算單位加強(qiáng)對(duì)事前績(jī)效評(píng)估工作的重視程度???，提升各預(yù)算單位開(kāi)展績(jī)效工作的積極性與規(guī)范性，樹(shù)立“績(jī)效優(yōu)先”意識(shí)??，強(qiáng)化“無(wú)效核減”意識(shí)。

（四）構(gòu)建事前“評(píng)估+評(píng)審”一體化預(yù)算管理模式

財(cái)政部門(mén)可以充分利用好兩項(xiàng)工作高度重疊的特點(diǎn)，建立評(píng)估與評(píng)審一體化的預(yù)算管理模式。具體思路如下???????：

一是要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制??。財(cái)政部門(mén)要帶頭樹(shù)立融合意識(shí)??，引導(dǎo)單位內(nèi)部以“評(píng)估+評(píng)審”一體化的方式開(kāi)展預(yù)算管理工作，主動(dòng)加強(qiáng)二者聯(lián)動(dòng)????，如有需求可增設(shè)新的歸口部門(mén)對(duì)融合項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)化管理。此外，要建立健全聯(lián)動(dòng)工作流程?????????、體系及管理辦法等，厘清各方職責(zé)，對(duì)于融合過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)處理分析、提升改進(jìn)，為兩項(xiàng)工作的聯(lián)動(dòng)管理給予充分保障。

二是要優(yōu)化工作流程。首先???♂?，要界定清楚參與事前績(jī)效評(píng)估和預(yù)算評(píng)審的項(xiàng)目范圍???????，針對(duì)評(píng)估與評(píng)審均需參與的項(xiàng)目???♂?，要規(guī)范評(píng)估評(píng)審模板???，引導(dǎo)預(yù)算單位盡可能一次性報(bào)送完兩項(xiàng)工作資料，避免重復(fù)工作。其次，在審核階段對(duì)于合并項(xiàng)目可進(jìn)行資料共享????，提高預(yù)算部門(mén)工作效率。此外，可依據(jù)實(shí)際情況制定“定性”與“定量”相結(jié)合的共性評(píng)估評(píng)審指標(biāo)體系，其中既包含評(píng)估工作的定性內(nèi)容????，也包括評(píng)審工作的定量基礎(chǔ)，確保覆蓋“事”“錢(qián)”雙審核。最后，評(píng)估和評(píng)審的最終結(jié)果可反映在同一份報(bào)告中，報(bào)告應(yīng)包含明確的評(píng)估評(píng)審過(guò)程及內(nèi)容，并將“是否給予財(cái)政支持”的事前績(jī)效評(píng)估和“給予多少財(cái)政支持”的預(yù)算評(píng)審結(jié)論合二為一。

三是要強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)事前績(jī)效評(píng)估及預(yù)算評(píng)審的考評(píng)機(jī)制，將評(píng)估結(jié)論和評(píng)審結(jié)果與項(xiàng)目單位的績(jī)效考評(píng)掛鉤。必要時(shí)可建立責(zé)任追究制度，與審計(jì)及紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)聯(lián)手共同強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目單位的監(jiān)督。