水利基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐，對保障國家糧食安全和水安全、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、提升防災(zāi)減災(zāi)能力均具有重要作用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，開創(chuàng)性提出“節(jié)水優(yōu)先?????????、空間均衡???????♂?、系統(tǒng)治理????、兩手發(fā)力”的治水思路，形成了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的理論體系，系統(tǒng)回答了新時代為什么做好治水工作、做好什么樣的治水工作、怎樣做好治水工作等一系列重大理論和實踐問題??????????，為推進(jìn)新時代治水工作提供了強(qiáng)大思想武器。

水利工程點(diǎn)多???♀?、面廣、量大，尤其是重大水利工程吸納投資大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會多，拉動經(jīng)濟(jì)增長作用明顯。然而?????♂?，長期以來????，水利工程受建設(shè)周期長、資金回報率低等方面制約??，資金來源以財政投入為主??，投融資渠道較為單一。隨著水利工程大規(guī)模建設(shè)，保障投資需求將面臨巨大壓力。創(chuàng)新水利投融資機(jī)制，拓寬投融資渠道，是有效擴(kuò)大水利投資規(guī)模、提高水利發(fā)展質(zhì)量的重要舉措???。

一、水利項目投融資現(xiàn)狀及問題

1.水利項目投融資現(xiàn)狀

近年來我國政府積極拓展水利工程投融資渠道????，力求多渠道籌措建設(shè)資金??，從政策層面加大頂層設(shè)計，進(jìn)一步鼓勵社會資本投資水利項目。僅2022年中央層面就先后出臺多輪政策，全部圍繞著水利項目投融資?。

從資金來源看，水利建設(shè)投資資金主要來源有??：中央政府投資、地方政府投資、國內(nèi)貸款、利用外資、企業(yè)和私人投資、債券及其他投資。按照資金性質(zhì)??，中央政府和地方政府投資均為財政資金，兩者合計占到80%左右，且較為穩(wěn)定。企業(yè)和私人投資統(tǒng)稱為社會資本投資，占比逐年提高，如下圖所示?????♂?。

2007年—2021年水利建設(shè)投資中社會資本投資占比

數(shù)據(jù)來源??：《水利發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.mwr.gov.cn

2.水利項目投融資困境

一是對財政資金依賴性強(qiáng)。水利項目的公益性決定了其資金來源以政府財政資金投資為主。目前我國水利項目財政資金投資占比維持在80%左右，與發(fā)達(dá)國家的70%相比高出10個百分點(diǎn)。隨著我國水利項目投資額持續(xù)增加，要維持80%的財政投資????，財政資金支出壓力逐年增大????????。此外????，水利項目中央投資都需要地方財政配套，無形中增加了地方財政支出壓力?????。

2007—2021年全國水利項目投資額及財政資金占比

數(shù)據(jù)來源：《水利發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.mwr.gov.cn

二是金融支持政策落實難度大。受政策性銀行融資條件以及還款來源受限等多方面影響，水利行業(yè)利用過橋貸款、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）的相關(guān)政策已經(jīng)停止????。在國家大規(guī)模增加地方政府專項債券的政策背景下，地方申請水利專項債券意識不強(qiáng)、認(rèn)識不深????，一定程度上還存在不敢用、不會用的現(xiàn)象?????♂???。與土地儲備、軌道交通、收費(fèi)公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目相比，水利專項債券發(fā)行規(guī)模較小。加之水利資產(chǎn)證券化項目推進(jìn)緩慢，水利建設(shè)項目工程量大、周期長，竣工決算及驗收過程較慢，主體參與意愿較弱???????，地方政府水利專項債券和水利資產(chǎn)證券化發(fā)行動力不足?????♂?。

2007—2021年我國水利項目債券資金占水利項目投資的比例

數(shù)據(jù)來源：《水利發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.mwr.gov.cn

三是地方水務(wù)企業(yè)改革緩慢????，未能發(fā)揮企業(yè)融資優(yōu)勢。隨著加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理政策的出臺，地方水利投融資平臺公司的融資功能明顯削弱。受行業(yè)特征、管理體制和產(chǎn)品定價機(jī)制等多重因素疊加影響??，投融資平臺的市場化進(jìn)程緩慢，資本化運(yùn)營滯后于水利（務(wù)）產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需求。隨著地方財政投入的缺口擴(kuò)大，水利投融資平臺也出現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展能力不足的問題?????♀?，甚至可能產(chǎn)生地方債務(wù)等系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

二、水利項目投融資發(fā)展趨勢

1.未來水利建設(shè)資金總量需求持續(xù)走高

2020年全國水利工作會議明確已提前籌劃“十四五”規(guī)劃重大水利項目儲備項目409項??，為“十三五”規(guī)劃的2倍→；自2020年起國家布局重點(diǎn)推進(jìn)150項重大水利工程建設(shè)，工程匡算總投資約1.29萬億元。另外??，中央明確2025年底前要全面完成現(xiàn)有病險水庫除險加固?????♀?，對新出現(xiàn)的病險水庫要及時除險加固????。“十三五”以來，水利投資額保持近9%的平均增長速度。因此，面向“十四五”時期這一新的歷史起點(diǎn)，貫徹執(zhí)行黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)并積極發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在惠民生、穩(wěn)增長?????♂?、調(diào)結(jié)構(gòu)等方面重要作用決策精神，我國將繼續(xù)大力推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮水利投資帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用，預(yù)期未來水利建設(shè)投資仍會保持較大體量。

2015 -2021年中國水利項目投資額及增速（平均增速8.8%）

數(shù)據(jù)來源??：《水利發(fā)展統(tǒng)計公報》??，http://www.mwr.gov.cn

2.水利項目市場化融資規(guī)模逐步增加

從資金來源渠道看???????，水利項目投融資來源渠道仍較為單一???♂?。長期以來，政府投資是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主力??，銀行貸款、利用外資和債券等市場化融資規(guī)?？傮w偏小。后疫情時代，受經(jīng)濟(jì)下行壓力增加、財稅體制改革和地方土地財政萎縮影響??，財政投入水利建設(shè)的壓力將進(jìn)一步加大。水利建設(shè)資金存在較大缺口，對金融??、社會資本支持水利建設(shè)的需求將更加強(qiáng)烈，隨著政策層面頂層設(shè)計逐漸完善，越來越多水利項目通過社會資本投資建設(shè)?????♂????，以特許經(jīng)營模式為主的項目開始提速。

3.水利多渠道融資模式完善還有很大空間

各地經(jīng)過長期不懈的努力探索??，在多渠道籌措水利資金方面取得了長足的進(jìn)步???????♀?，如水利債券從無到有，政府專項債支持水利項目類型逐年增加，社會資本參與水利項目類型、方式逐漸多樣化，都進(jìn)一步增加了水利項目投融資渠道。隨著市場化改革的進(jìn)程，一批重大水利項目通過多元籌資方式落地，采用“財政預(yù)算資金+政策性貸款+社會投資”的方式來修建，或者采用“部分財政預(yù)算資金+地方政府專項債+引入社會投資人”模式等實踐將進(jìn)一步完善。

三、未來水利項目投資模式建議

1.水利行業(yè)主要籌資渠道

考慮到大多數(shù)水利項目具有公益性??，項目效益很難滿足企業(yè)財務(wù)要求???????，且市場化不充分，投融資主體過于單一???????，因此很長一段時間里一直都是由政府主導(dǎo)。近年來政府不斷鼓勵引導(dǎo)新型籌資模式，利用更多的市場資金來解決水利項目建設(shè)問題。目前主要的籌資渠道有：申請財政資金、申請地方政府專項債券?????♀?、特許經(jīng)營?????、社會資本投資、組合籌資等。

申請財政資金指項目建設(shè)所需資金全部由財政預(yù)算資金投資建設(shè)。公益性水利項目由于缺乏收費(fèi)機(jī)制??，項目收益較弱，建設(shè)所需資金主要依靠財政資金??。

申請地方政府專項債券是指項目實施主體通過申報地方政府專項債籌集項目建設(shè)資金??，以項目運(yùn)營期產(chǎn)生的收益償還專項債利息和本金。該種籌資方式主要針對項目收益能夠覆蓋專項債本息，且政府出項目資本金的情形。

特許經(jīng)營模式下項目實施主體通過引入社會資本??，解決項目建設(shè)資金問題。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項目投資和運(yùn)營，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

社會資本投資是指項目建設(shè)資金全部由市場主體出資，項目建成后的收益來回報各投資主體??，并償還項目建設(shè)過程中融資的利息和本金???????。目前水利項目建設(shè)領(lǐng)域最常見的是EOD模式????，通過水環(huán)境治理項目改善產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入環(huán)境，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)收益反哺水環(huán)境治理投資??。

組合籌資建設(shè)是指多種投資模式組合使用????，達(dá)到項目建設(shè)所需資金來源多元化，如“特許經(jīng)營+專項債”“財政資金+專項債+銀行貸款”等。

2.新時期水利項目投融資方式選擇

（1）積極爭取預(yù)算內(nèi)資金

水利項目的公益性??，使得水利項目很難完全由市場主導(dǎo)投資，未來很長一段時間仍然以政府預(yù)算內(nèi)資金投資為主。各級水務(wù)主管部門要搶抓政策機(jī)遇，緊盯國家和地方相關(guān)政策??，增強(qiáng)資金爭取工作的主動性和積極性，緊緊圍繞國家政策導(dǎo)向和資金投向，加大前期項目謀劃儲備力度，以項目為導(dǎo)向，積極爭取中央???????、省級專項資金支持重點(diǎn)項目建設(shè)??。

（2）合理使用債務(wù)資金

一方面加大對地方政府專項債的使用。地方政府專項債券以單項政府基金或?qū)ｍ検杖霝閮攤鶃碓?，要求項目預(yù)期收益能覆蓋本息，達(dá)到項目自身收益平衡。因準(zhǔn)公益類水利項目具有一定的收費(fèi)機(jī)制??，故在項目能夠?qū)崿F(xiàn)自身收益平衡的條件下，可盡可能申請地方政府專項債。另一方面可合理撬動銀行資金，統(tǒng)籌考慮利率、期限等貸款條件??。以工程資產(chǎn)和穩(wěn)定的水費(fèi)預(yù)期收益權(quán)為主作為質(zhì)押是撬動銀行融資的基礎(chǔ)條件，在項目資本金足額到位的情況下，利用銀行貸款能夠獲取較高額度的貸款，符合水利工程建設(shè)資金需求量大的特點(diǎn)??。

（3）持續(xù)推進(jìn)特許經(jīng)營模式

社會資本的投入需要滿足合理的回報??，而水利工程通常更多貢獻(xiàn)于社會綜合效益，依托項目使用者付費(fèi)財務(wù)效益通常不能滿足社會資本投資回報訴求。因此????，在制定特許經(jīng)營合作方案中??，一是要結(jié)合水利工程實際情況??、考慮水利工程內(nèi)部和外部效益，為水利工程設(shè)計科學(xué)合理的回報機(jī)制??；二是構(gòu)建透明公開的項目綜合信息交流平臺，公開透明的信息查閱渠道可為社會投資樹立信心；三是建立項目全周期績效評價體系??，加強(qiáng)對利益相關(guān)者利益權(quán)利的維護(hù)????；四是綜合考慮水利項目調(diào)價機(jī)制，在社會能夠承受的范圍內(nèi)執(zhí)行調(diào)價機(jī)制，盡可能使項目成為使用者付費(fèi)項目，減少政府財政支出壓力。

（4）存量盤活模式——REITs

應(yīng)用REITs模式可盤活存量，實現(xiàn)水利工程資產(chǎn)增值???♂?，為后續(xù)水利工程新建項目夯實基礎(chǔ)，彌補(bǔ)水利工程短板，促進(jìn)投資穩(wěn)定????，在水利工程項目中構(gòu)建良性投融資循環(huán)。區(qū)別于發(fā)債募資??、財政投入，REITs模式不會增加債務(wù)風(fēng)險，可降低杠桿率????，減緩財政壓力???????。REITs模式應(yīng)用到水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中時??，一是應(yīng)注意健全規(guī)章制度體系??，目前我國產(chǎn)業(yè)基金方面的法律法規(guī)仍處于空白狀態(tài)；二是需提升基金監(jiān)管力度，相關(guān)管理部門可以牽頭建立完善的信息披露制度?????♀?，并針對違規(guī)行為制定出具體的判定標(biāo)準(zhǔn)和懲處辦法??，為信息披露制度的有效實施奠定基礎(chǔ)；三是加強(qiáng)配套建設(shè)管理????????，有效降低出現(xiàn)投資風(fēng)險的概率。此外，可銜接已實施的政府與社會資本合作水利項目，由于該類水利工程項目已實現(xiàn)穩(wěn)定收益，滿足REITs模式應(yīng)用條件，可將已落地政府與社會資本合作模式的水利工程作為REITs模式應(yīng)用切入點(diǎn)，選取特許經(jīng)營項目法人股權(quán)作為水利工程基礎(chǔ)資產(chǎn)，應(yīng)用REITs模式開展試點(diǎn)，以此來解決REITs模式準(zhǔn)入門檻較高的痛點(diǎn)。

（5）以EOD模式投資建設(shè)部分水利項目

EOD模式采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，可推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、統(tǒng)籌推進(jìn)、一體化實施??，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化????，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。有的水利工程本質(zhì)上即可視為環(huán)境保護(hù)工程?????♀?，如流域治理、污水處理等???????，建議地方政府根據(jù)水利項目具體情況，積極借鑒和利用EOD理念和政策，統(tǒng)籌水利與環(huán)境、水利與區(qū)域的協(xié)同發(fā)展和一體化發(fā)展?????????，探索“水利建設(shè)+資源開發(fā)+資本運(yùn)作”的有機(jī)結(jié)合????，發(fā)掘和利用水利工程外溢價值。

（6）探索水安全保障導(dǎo)向的開發(fā)

水安全保障導(dǎo)向的開發(fā)（Water-security-guarantee Oriented Development??，簡稱WOD）模式，是創(chuàng)新水利項目市場投資的新渠道????。水安全保障工程具有公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、財務(wù)收益率低、回報周期長等投融資特征，存在投融資渠道單一???????、建設(shè)資金不足等突出瓶頸，亟須通過新型模式吸引更多社會資金支持????。水安全保障項目融資存在的最大問題是缺少現(xiàn)金流和抵押物?????????，WOD模式通過構(gòu)建“增肥哺瘦”機(jī)制，為開展市場化融資奠定了基礎(chǔ)?????♀?，豐富了現(xiàn)有水安全保障項目投融資方式和工具??。因此建議，將WOD模式作為未來水安全保障項目實施的主要工具，在WOD模式的實踐中遵循“兩山”轉(zhuǎn)化和水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的底層邏輯，可包含多種產(chǎn)業(yè)，形成“1+N”（一主多輔）或多業(yè)態(tài)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)布局。