2025年6月24日????，受國務(wù)院委托????，審計(jì)署審計(jì)長侯凱向十四屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議作《國務(wù)院關(guān)于2024年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》??。

審計(jì)署對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作已連續(xù)20多年?????????♀?，作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)最重要的報(bào)告之一，本次報(bào)告肯定了一年來宏觀調(diào)控、民生保障、統(tǒng)籌發(fā)展以及審計(jì)整改的成效和經(jīng)驗(yàn)，揭示了帶有普遍性、傾向性的問題和弊端??，并提出建設(shè)性的意見和建議。

審計(jì)報(bào)告包含七個(gè)部分??：中央財(cái)政管理審計(jì)情況、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況、重大項(xiàng)目和重大風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)情況、重點(diǎn)民生資金審計(jì)情況??、國有資產(chǎn)管理審計(jì)情況、重大違紀(jì)違法問題線索、審計(jì)建議，與去年的報(bào)告基本保持一致。在細(xì)分的審計(jì)子項(xiàng)方面，今年重點(diǎn)審計(jì)了組織財(cái)政收入?????、零基預(yù)算??、轉(zhuǎn)移支付、國有資本經(jīng)營預(yù)算?????♀?、專項(xiàng)債券????、中央決算草案等6方面情況。

以下?????????，就報(bào)告的政府投融資相關(guān)內(nèi)容做重點(diǎn)解讀。

一、專項(xiàng)債券管理的審計(jì)情況

報(bào)告指出，各地存在地方專項(xiàng)債項(xiàng)目全周期監(jiān)控不嚴(yán)現(xiàn)象????，未及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正地方管理使用中的問題。本次審計(jì)了9個(gè)省份地方專項(xiàng)債券管理使用情況，發(fā)現(xiàn)各類問題涉及金額1325.97億元。

問題一：9個(gè)地區(qū)違規(guī)舉借20.29億元???????。主要用于亮化工程、樓堂館所等禁止類項(xiàng)目。

解讀：根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號(hào)）??，專項(xiàng)債券實(shí)行投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，列舉出“地方政府專項(xiàng)債券禁止類項(xiàng)目清單”?????♀???，包括完全無收益的項(xiàng)目，樓堂館所，形象工程和政績工程??，除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村???????♂?、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。報(bào)告指出的情形，違反了國辦發(fā)〔2024〕52號(hào)文的要求?????。

問題二???????????：7省虛報(bào)支出完成情況464.35億元????。財(cái)政部地方專項(xiàng)債券監(jiān)測系統(tǒng)缺乏不相容職責(zé)分離等機(jī)制，一個(gè)人即可完成自填????、自審??、自報(bào)等關(guān)鍵步驟，對(duì)上傳支出憑證的真實(shí)性審核也不嚴(yán)格，7省借此漏洞等虛報(bào)支出完成情況。如福建光澤縣在未發(fā)生支出的情況下，將2張明顯虛假的憑證上傳至專項(xiàng)債券監(jiān)測系統(tǒng)，虛報(bào)2個(gè)項(xiàng)目支出1.15億元??。

解讀：7省虛報(bào)支出完成情況464.35億元，背后動(dòng)機(jī)何在?????♀????????？其一是專項(xiàng)債券資金若被挪用????，虛報(bào)項(xiàng)目支出作為掩飾。其二是專項(xiàng)債券資金若沒有按進(jìn)度支出????，未能當(dāng)年形成實(shí)物工作量?????♀?，導(dǎo)致資金結(jié)存和閑置?????????，將會(huì)被問責(zé)，通過虛報(bào)項(xiàng)目支出應(yīng)對(duì)監(jiān)管部門的審查????????。

問題三??：92個(gè)地區(qū)擠占挪用651.8億元，主要用于“三保”、償還國企債務(wù)等?????♂?。

解讀????♀?：根據(jù)國辦發(fā)〔2024〕52號(hào)文，專項(xiàng)債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、債務(wù)利息等??，再次暴露出專項(xiàng)債券資金使用環(huán)節(jié)的問題??。

問題四：70個(gè)地區(qū)閑置或損失浪費(fèi)189.53億元??。主要由于超需求發(fā)行債券??、前期準(zhǔn)備不充分、政策變化終止實(shí)施等???????，其中21.57億元已產(chǎn)生利息1.29億元。

解讀：專項(xiàng)債券的使用環(huán)節(jié)??，是審計(jì)的重點(diǎn)????，需要關(guān)注的資金使用的合理性和及時(shí)性?。一方面，在資金使用合理性方面，要嚴(yán)格按照專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)的投向，避免出現(xiàn)超范圍使用或挪用。另一方面，在資金使用及時(shí)性方面，要加強(qiáng)專項(xiàng)債券的資金使用進(jìn)度管理，盡快形成實(shí)物工作量，避免出現(xiàn)專項(xiàng)債券的資金滯留結(jié)存????。

本次報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問題，在以往的審計(jì)報(bào)告中都有提及?????。例如2024年審計(jì)報(bào)告指出?????♂?，截至2023年底???????????，其中522個(gè)項(xiàng)目279.24億元債券募集資金當(dāng)年即閑置或被挪用。2023年審計(jì)報(bào)告指出，47個(gè)地區(qū)違規(guī)挪用157.98億元；5個(gè)地區(qū)虛報(bào)33個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目支出進(jìn)度，至2022年底有60.27億元結(jié)存未用。綜上所述?????，專項(xiàng)債券資金的挪用和閑置，是較為突出??、普遍存在且屢禁不止的問題，各地應(yīng)引以為戒，避免發(fā)生類似違規(guī)事件。

二、災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目的審計(jì)情況

2023年，中央為支持防汛抗洪救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建工作，增發(fā)1萬億元國債，其中有3527億元投向?yàn)?zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)能力等3大領(lǐng)域????。審計(jì)13省的2066億元發(fā)現(xiàn)?????♀?，324億元下達(dá)后閑置或被擠占挪用，違規(guī)比例高達(dá)15.68%????。

問題一9??：267億元的資金閑置??。10省將應(yīng)于2025年至2028年完工的115個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)資金需求??，違規(guī)按2024年當(dāng)年項(xiàng)目申報(bào)并獲批??，超需求多獲得的267億元國債資金一經(jīng)下達(dá)即閑置。其中3省為完成支出考核，將31個(gè)項(xiàng)目的48億元超進(jìn)度撥付至施工等單位后沉淀。

解讀：2023年底發(fā)行的1萬億元國債，申報(bào)要求當(dāng)年形成實(shí)物工作量。對(duì)于新開工項(xiàng)目，能夠盡快開工建設(shè)??，特別是一些急需項(xiàng)目能夠在2024年汛期前建成投用。對(duì)于部分前期工作較為復(fù)雜的重大項(xiàng)目?，原則上也不得晚于2024年6月底開工建設(shè)。各地政府為了爭取資金，將2025年之后完工的項(xiàng)目，按2024年當(dāng)年項(xiàng)目申報(bào)并獲批。經(jīng)此項(xiàng)目包裝后????，超需求多獲得267億元的國債資金????。中央資金如期撥付??????????♂?，這267億元資金一經(jīng)下達(dá)即閑置，未能實(shí)現(xiàn)有效投資落地。其中，有48億元資金違規(guī)提前撥付給了施工單位?????♀?，以滿足國債資金支出考核的要求??，同樣造成了資金的沉淀???????。

問題二??：57億元的資金挪用。13省違反專款專用等規(guī)定，將57億元挪用于償還貸款本息、“三保”或非國債范圍項(xiàng)目。

解讀：各地政府和國有企業(yè)?????♂?，在申報(bào)各類資金（如專項(xiàng)債券????、一般債券、超長期特別國債?????♀????、災(zāi)后恢復(fù)重建萬億國債、中央預(yù)算內(nèi)資金等）時(shí)，都要嚴(yán)格按照項(xiàng)目申報(bào)的投向嚴(yán)格資金使用投向，?？顚Ｓ?，避免出現(xiàn)超范圍使用或挪用?????♂?。

三??、“兩重”“兩新”項(xiàng)目的審計(jì)情況

中央財(cái)政于2024年發(fā)行1萬億元超長期特別國債，其中7000億元用于“兩重”建設(shè)、3000億元用于“兩新”工作?????。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分資金分配使用不夠規(guī)范和嚴(yán)格。

問題一：申領(lǐng)環(huán)節(jié)有37.91億元被虛報(bào)套取等??，如廈門大學(xué)將價(jià)值169.61萬元的體育館跑步機(jī)、杠鈴等設(shè)備?????♂?，搭車納入“先進(jìn)教學(xué)及科技設(shè)備”清單申報(bào)并獲批。

解讀：超長期特別國債的“兩新”項(xiàng)目??，支持教育設(shè)備更新。具體支持普通高校教學(xué)科研儀器設(shè)備和職業(yè)院校（含技工院校）先進(jìn)實(shí)訓(xùn)教學(xué)設(shè)備更新。報(bào)告指出的跑步機(jī)、杠鈴等設(shè)備，不符合“兩新”項(xiàng)目的投向領(lǐng)域??，被認(rèn)定為虛報(bào)套取資金??。

問題二：分配環(huán)節(jié)有7236.85萬元被超需求安排??????????，4個(gè)項(xiàng)目既獲得地方財(cái)政安排的2.18億元專項(xiàng)債券，又獲得“兩重”建設(shè)和“兩新”工作資金1.95億元，2個(gè)渠道合計(jì)獲取資金比4個(gè)項(xiàng)目總投資還多7236.85萬元??。

解讀???♂?：超需求安排是指項(xiàng)目申報(bào)資金超過了項(xiàng)目真實(shí)的資金需求（項(xiàng)目總投資）????。報(bào)告指出4個(gè)項(xiàng)目既獲得專項(xiàng)債券資金，又獲得超長期特別國債資金，這樣的資金拼盤合規(guī)嗎？

根據(jù)超長期特別國債資金申請要求????，已獲得地方政府專項(xiàng)債券支持的項(xiàng)目，需提供相關(guān)證明材料，并確保地方政府專項(xiàng)債券與擬申請超長期特別國債資金之和不得超過項(xiàng)目總投資。

由此可見，專項(xiàng)債券和超長期特別國債同時(shí)用于一個(gè)項(xiàng)目是合規(guī)的??。報(bào)告指出的違規(guī)行為?????♀?，是項(xiàng)目各渠道資金相加超過了項(xiàng)目總投資???????。因此??，各地政府和國企在包裝項(xiàng)目時(shí)??，要確保項(xiàng)目資金拼盤應(yīng)完整閉合，來源可靠且不能突破項(xiàng)目總投資。

問題三：使用環(huán)節(jié)有153.68億元被虛列支出或擠占挪用，6省通過以撥代支等虛列支出83.08億元，4省將70.6億元挪用于“三保”或其他項(xiàng)目支出?????♂?。

解讀：上述違規(guī)情形涉及超長期特別國債資金超范圍使用或挪用????，違反了資金專款專用的要求，上文已有解讀，不再贅述?????♂?。

四、地方債務(wù)管理的審計(jì)情況

針對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，報(bào)告指出，2023年3月以來，9省仍存在違規(guī)新增隱性債務(wù)的行為???????♀?，主要用于政府投資、償還債務(wù)??、補(bǔ)充財(cái)力等。

問題一??：5個(gè)地區(qū)指定國企墊資建設(shè)、承諾由財(cái)政資金償還等??，新增政府隱性債務(wù)59.09億元。如山東臨沂市蘭山區(qū)2023年3月以來，指定區(qū)屬國企墊資16.01億元建設(shè)高校分校區(qū)???????，因財(cái)力不足，部分工程已停工。

解讀：根據(jù)《政府投資條例》，政府投資項(xiàng)目不得墊資建設(shè)。政府投資項(xiàng)目的資金來源應(yīng)為預(yù)算安排的財(cái)政資金????。報(bào)告指出國企墊資建設(shè)政府投資項(xiàng)目，導(dǎo)致新增隱性債務(wù)的情形并不鮮見，近年來財(cái)政部公布的《關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報(bào)》都有相關(guān)案例。此外，2023年的中央審計(jì)報(bào)告也曾指出，49個(gè)地區(qū)通過承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設(shè)等方式，違規(guī)新增隱性債務(wù)415.16億元?????♂?。因此，國有企業(yè)墊資建設(shè)無預(yù)算安排的政府投資項(xiàng)目，100%屬于新增政府隱性債務(wù)的違規(guī)行為?????♂?，各地應(yīng)引以為戒。

問題二??：11個(gè)地區(qū)15戶融資平臺(tái)等通過發(fā)行非標(biāo)金融產(chǎn)品、借款等方式，向1600多人??、45家公益組織和村集體融資，新增隱性債務(wù)1.5億元。如福建晉江融資平臺(tái)2024年9月以來，向慈善總會(huì)、見義勇為協(xié)會(huì)等省內(nèi)9家公益組織借款15.02億元??，部分用于政府投資項(xiàng)目等形成隱性債務(wù)。

解讀：融資平臺(tái)公司的違規(guī)涉眾融資，是各級(jí)審計(jì)部門關(guān)注的要點(diǎn)??。2024年的審計(jì)報(bào)告指出，24個(gè)地區(qū)所屬國企通過在金融資產(chǎn)交易所違規(guī)發(fā)行融資產(chǎn)品、集資借款等方式向社會(huì)公眾融資??，至2023年底余額373.42億元★，主要用于支付到期債務(wù)????、發(fā)放人員工資等，形成政府隱性債務(wù)112.58億元?。

以下?????，針對(duì)融資平臺(tái)公司的涉眾融資（許多地區(qū)稱為“定融”）做詳細(xì)分析???。

此前??，融資平臺(tái)公司以應(yīng)收賬款權(quán)益轉(zhuǎn)讓掛牌形式向金交所登記備案，發(fā)行非標(biāo)債務(wù)融資產(chǎn)品????，向社會(huì)不特定投資人募集資金，被稱為定向融資計(jì)劃，簡稱為定融。定融產(chǎn)品因其發(fā)行門檻低，操作流程簡易，資金使用靈活等特點(diǎn)??，廣受各地評(píng)級(jí)相對(duì)較弱的融資平臺(tái)公司的青睞。

2021年底，中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布《聯(lián)席會(huì)議部署開展金交所現(xiàn)場檢查工作》的通知，明確提出??：禁止金交所為房地產(chǎn)企業(yè)(項(xiàng)目)、城投公司等國家限制或有特定規(guī)范要求的企業(yè)融資???♂???，開啟了我國地方金交所城投業(yè)務(wù)整改的序幕。

2022年6月，河南省財(cái)政廳聯(lián)合省地方金融監(jiān)督管理局發(fā)布《關(guān)于開展融資平臺(tái)公司非法集資和違規(guī)舉債自查自糾工作的函》??，將融資平臺(tái)在地方金交所發(fā)行的融資產(chǎn)品，定性為違規(guī)舉債和非法集資。此后??，各地金交所被逐步取締，在金交所備案發(fā)行的定融產(chǎn)品面臨存量債務(wù)置換??，以及新增融資選擇新通道的問題??。

本次審計(jì)報(bào)告再次定性??，融資平臺(tái)公司涉眾違規(guī)發(fā)行的融資產(chǎn)品會(huì)新增隱性債務(wù)。我國定融存量規(guī)模數(shù)以千億計(jì)??，如何來置換該部分融資？目前??，各地采用信托非標(biāo)業(yè)務(wù)、公證提存等方式，可以實(shí)現(xiàn)各地存量定融產(chǎn)品的置換或新增融資，感興趣的朋友可以聯(lián)系咨詢。

五???♀?、下一步工作建議

國家審計(jì)署結(jié)合審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問題，會(huì)對(duì)下一步工作提出建議??。這些建議對(duì)各地政府和國企投融資工作有較強(qiáng)的借鑒意義?，具體如下?????♀?。

首先，做好超長期特別國債與其他中央財(cái)政資金?????、地方政府專項(xiàng)債券資金的統(tǒng)籌銜接。已經(jīng)獲得中央財(cái)政投資或其他部門支持的項(xiàng)目，原則上不得重復(fù)申報(bào)超長期特別國債??。落實(shí)資金來源??，項(xiàng)目資金拼盤應(yīng)完整閉合，項(xiàng)目各渠道資金相加應(yīng)不得超過項(xiàng)目總投資規(guī)模，各渠道資金應(yīng)有相應(yīng)的證明??????????????????。

其次，加強(qiáng)對(duì)地方專項(xiàng)債券的穿透式監(jiān)管，強(qiáng)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目的全過程管理，避免專項(xiàng)債券資金閑置????、挪用和超需求安排等違規(guī)行為的發(fā)生。同時(shí)??，專項(xiàng)債券額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜??。

最后，嚴(yán)格審核地方化債成效，動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單。完善重大風(fēng)險(xiǎn)處置統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任、地方屬地責(zé)任????，嚴(yán)守不新增政府隱性債務(wù)的底線???????☆，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制?????♀??????♂?。