政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式作為撬動(dòng)社會(huì)資本參與公共服務(wù)、優(yōu)化資源配置的重要工具，在中國已走過十年探索之路。其間，以該模式建設(shè)的項(xiàng)目在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)??????????♂?、改善民生福祉方面功不可沒???????，但部分項(xiàng)目融資難、運(yùn)營弱??、回報(bào)不及預(yù)期等問題亦日益凸顯??。

在此背景下，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“意見”）????，旨在系統(tǒng)解決存量項(xiàng)目痛點(diǎn)，無疑為處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的政府和社會(huì)資本合作模式注入一劑“強(qiáng)心針”。這不僅是對(duì)過往實(shí)踐的系統(tǒng)性梳理與糾偏，更是對(duì)未來發(fā)展路徑的深刻重塑，意在引導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作模式從“增量擴(kuò)張”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)型，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能????。

一??、聚焦存量“瘦身”，強(qiáng)化系統(tǒng)性改革

《意見》堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)????，直擊存量項(xiàng)目管理的核心矛盾，其中首要任務(wù)便是“去蕪存菁”，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的“瘦身健體”。針對(duì)部分項(xiàng)目存在的資金鏈緊張、運(yùn)營低效等問題，《意見》明確提出地方政府需扛起主體責(zé)任????，統(tǒng)籌資源分類施策。例如??，要求2024年底前未開工的項(xiàng)目原則上不再采取PPP存量項(xiàng)目模式實(shí)施；對(duì)推進(jìn)緩慢的項(xiàng)目壓縮規(guī)模、優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)???????，嚴(yán)控超概算投資。這一系列措施體現(xiàn)了“以時(shí)間換空間”的治理智慧??，既化解歷史遺留問題，又為后續(xù)項(xiàng)目騰挪發(fā)展空間。

另一個(gè)重點(diǎn)是存量項(xiàng)目的系統(tǒng)性推進(jìn)。《意見》強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌做好新上政府投資項(xiàng)目和PPP存量項(xiàng)目的銜接，這種“新老統(tǒng)籌”的思路，有助于避免重復(fù)建設(shè)???????，提升資源配置效率。同時(shí)??，通過整合中央轉(zhuǎn)移支付????、專項(xiàng)債券等資金渠道????，為存量項(xiàng)目提供穩(wěn)定資金支持??，進(jìn)一步緩解地方財(cái)政壓力??。

總的來說，《意見》堅(jiān)決出清不合格項(xiàng)目，系統(tǒng)推進(jìn)新老項(xiàng)目????，不僅能夠盤活存量?，更重要的是為PPP卸下了“歷史包袱”，使得未來的PPP發(fā)展能夠輕裝上陣??，聚焦于真正具備經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目??。此舉亦向市場傳遞出明確信號(hào)：PPP模式不是盲目“鋪攤子”，而是要走集約化????、精細(xì)化的高質(zhì)量發(fā)展之路。

二????、分類施策疏通融資??，激發(fā)運(yùn)營活力

融資問題始終是PPP項(xiàng)目生命周期的核心關(guān)切。在資金支持方面，《意見》對(duì)在建與已運(yùn)營的PPP項(xiàng)目實(shí)施不同的治理策略??：

（一）在建項(xiàng)目：依法合規(guī)積極支持在建項(xiàng)目融資????，優(yōu)先保障收益明確?????♀?、接近完工的項(xiàng)目，要求金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化信貸流程??，嚴(yán)禁無故終止貸款，確保建設(shè)不斷檔。

（二）已運(yùn)營項(xiàng)目???????♀?：強(qiáng)化按效付費(fèi)機(jī)制?????♂?，明確政府須按合同履約付費(fèi)，杜絕拖欠企業(yè)賬款；同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本通過技術(shù)創(chuàng)新??、盤活資產(chǎn)等方式降本增效，金融機(jī)構(gòu)可協(xié)商調(diào)整還款計(jì)劃或利率，形成多方共贏的良性循環(huán)。

此外????，針對(duì)此前部分PPP項(xiàng)目因政策調(diào)整導(dǎo)致銀行短期貸款收縮???、融資斷檔等問題??，《意見》對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出明確的剛性約束：

（一）保障融資連續(xù)性：要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)已簽訂貸款協(xié)議的項(xiàng)目依法履約，足額放款??；對(duì)未簽約項(xiàng)目，在完成盡職調(diào)查后合理確定信貸條件，不得因政策波動(dòng)隨意“斷貸”“抽貸”??。

（二）優(yōu)化信貸審批機(jī)制：明確禁止隨意終止項(xiàng)目貸款?????♂?，要求金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際優(yōu)化流程???????，避免因過度風(fēng)控加劇融資困境。

（三）創(chuàng)新融資支持工具：鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方平等協(xié)商??，通過調(diào)整還款計(jì)劃、降息、展期等方式合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)?????♂?，支持項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行??。

這一系列要求直擊此前PPP項(xiàng)目融資“急剎車”的痛點(diǎn)，既約束金融機(jī)構(gòu)的短期化行為，又為其參與存量項(xiàng)目優(yōu)化提供正向激勵(lì)???，有助于穩(wěn)定市場預(yù)期，構(gòu)建長期穩(wěn)定的銀企合作生態(tài)。這不僅是對(duì)金融機(jī)構(gòu)社會(huì)責(zé)任的強(qiáng)調(diào)???♀?，更是通過制度設(shè)計(jì)?????♀?，引導(dǎo)金融資本更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)和長期基礎(chǔ)設(shè)施投資????????。

此外，《意見》創(chuàng)新性地提出，允許政企雙方協(xié)商延長合作期限???????、優(yōu)化回報(bào)機(jī)制，既緩解短期財(cái)政支出壓力，又為項(xiàng)目長期穩(wěn)健運(yùn)營創(chuàng)造條件。這種動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制能夠有效推動(dòng)實(shí)現(xiàn)降本增效?????，體現(xiàn)了政策設(shè)計(jì)的彈性和務(wù)實(shí)性。

三??、挑戰(zhàn)仍存，行穩(wěn)致遠(yuǎn)需久久為功

盡管《意見》為PPP存量項(xiàng)目的規(guī)范管理和未來發(fā)展指明了方向???♀?，但政策從“紙面”落到“地面”??，其間四項(xiàng)挑戰(zhàn)依然不容小覷：

一是政策執(zhí)行的剛性與協(xié)同性問題。金融機(jī)構(gòu)能否真正摒棄“短期化”經(jīng)營思維，地方政府能否嚴(yán)格履行支付義務(wù)?????♂?，均需強(qiáng)有力的督導(dǎo)考核與跨部門協(xié)同機(jī)制來保障。

二是地方財(cái)政持續(xù)承壓。尤其對(duì)于財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱的地區(qū)???????????，如何處理付費(fèi)能力與融資需求的長期矛盾，持續(xù)保障付費(fèi)???????，仍是長期挑戰(zhàn)??。

三是市場化協(xié)作深度問題。如何進(jìn)一步理順政府、社會(huì)資本??祝?、金融機(jī)構(gòu)之間的利益平衡機(jī)制，充分激發(fā)各方深度參與的積極性與創(chuàng)造性，是提升PPP項(xiàng)目整體效能的關(guān)鍵???????。

四是績效評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性與公正性亟待提升。需要建立一套客觀、公正????????????、透明且易于操作的績效評(píng)價(jià)體系，確保“按效付費(fèi)”落到實(shí)處，避免“重形式????、輕實(shí)質(zhì)”????，是PPP模式健康發(fā)展的核心支撐。

為確保政策落地，《意見》構(gòu)建了多層次保障體系?????♀?：

（一）壓實(shí)主體責(zé)任????：省級(jí)政府需制定配套方案，加強(qiáng)部門協(xié)同，確保政策因地制宜??；行業(yè)主管部門則需細(xì)化監(jiān)管規(guī)則，嚴(yán)控公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格。

（二）嚴(yán)守財(cái)政紀(jì)律：要求PPP項(xiàng)目支出全額納入預(yù)算管理??，嚴(yán)禁挪用專項(xiàng)資金??，地方政府舉債不得突破法定限額，從源頭防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)??。

（三）防范次生問題：強(qiáng)調(diào)依法處理合同糾紛，慎重解約，避免公共服務(wù)斷檔?????♀?；同時(shí)加強(qiáng)政策解讀???????♂?，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期???????。

在金融監(jiān)管層面???♀?，《意見》也進(jìn)一步強(qiáng)化了政策協(xié)同，明確金融管理部門需實(shí)施差異化監(jiān)管，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)開展信貸業(yè)務(wù)。

不過??，化解上述挑戰(zhàn)非一日之功?????。需要各方保持戰(zhàn)略定力??，持續(xù)優(yōu)化政策環(huán)境，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)測與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，不斷提升治理能力。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國PPP模式進(jìn)入規(guī)范發(fā)展新階段??。通過系統(tǒng)性改革、市場化運(yùn)作和法治化保障??，存量項(xiàng)目有望煥發(fā)新生，成為穩(wěn)增長、惠民生的“壓艙石”。特別是對(duì)金融機(jī)構(gòu)融資行為的剛性約束，既是對(duì)過往政策波動(dòng)導(dǎo)致融資短板的糾偏，更是為PPP模式可持續(xù)發(fā)展注入金融“活水”??。長遠(yuǎn)來看，《意見》不僅為深化投融資體制改革提供了實(shí)踐范本，更將為構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐??。

未來，一個(gè)更加規(guī)范、透明、高效、可持續(xù)的PPP市場??，將能更好地吸引和利用社會(huì)資本4??，優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，為中國現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的構(gòu)建和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)支撐??。這條“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”之路??，雖充滿挑戰(zhàn)，但方向已明，前景可期??。