隨著國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的指導(dǎo)意見》的通知（國辦函〔2025〕84號(hào)）（以下簡稱“84號(hào)文”）公開，對(duì)于存量政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目規(guī)范管理的指導(dǎo)性文件正式出臺(tái)???????????，進(jìn)一步明確了政策導(dǎo)向???♀?，加力支持各方同題共答，為各地政府全面推進(jìn)存量PPP項(xiàng)目規(guī)范管理工作提供了政策遵循。以下，針對(duì)84號(hào)文部分內(nèi)容?，做初步解讀??。

一、明確分類推進(jìn)存量項(xiàng)目實(shí)施

84號(hào)文指出，地方政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要???????、項(xiàng)目性質(zhì)和財(cái)力狀況，按照輕重緩急合理排序，優(yōu)先實(shí)施具有一定收益的項(xiàng)目，持續(xù)保障項(xiàng)目建成完工。對(duì)接近完工的項(xiàng)目???????♂?，要抓緊推進(jìn)建設(shè)、及時(shí)驗(yàn)收決算??????、及早投入運(yùn)營。對(duì)推進(jìn)緩慢的項(xiàng)目??????????，要進(jìn)一步論證建設(shè)內(nèi)容，研究壓縮實(shí)施規(guī)模??、優(yōu)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整配套建設(shè)內(nèi)容等，減少不必要建設(shè)成本?，相關(guān)程序嚴(yán)格按照《政府投資條例》《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，原則上不得超出已核定概算總投資。政府方、社會(huì)資本方要及時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金????。2024年底前未開工的項(xiàng)目原則上不再采取PPP存量項(xiàng)目模式實(shí)施。

解讀??：84號(hào)文一方面針對(duì)存量項(xiàng)目當(dāng)前建設(shè)階段存在的拖延??、停滯等問題，以“2024年底”作為分水嶺??，針對(duì)“未開工項(xiàng)目”“接近完工項(xiàng)目”“推進(jìn)緩慢項(xiàng)目”分別提出了不再采取原模式、及時(shí)驗(yàn)收進(jìn)入運(yùn)營???♀?、壓縮規(guī)模減少建設(shè)成本支出的要求，同時(shí)提出優(yōu)先保障“具有一定收益項(xiàng)目”??，明確了地方政府需牽頭壓實(shí)責(zé)任，穩(wěn)妥有序梯次推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范建設(shè)、完工驗(yàn)收、進(jìn)入運(yùn)營。另一方面對(duì)于地方政府規(guī)范管理在建的存量PPP項(xiàng)目給出了明確的政策依據(jù)，在處理存在此類情形的項(xiàng)目時(shí)，地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際需求及時(shí)調(diào)整建設(shè)體量??，綜合考慮地方發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃??、市場(chǎng)環(huán)境、民生保障等??，聚焦項(xiàng)目核心功能，剝離非必要建設(shè)部分??，保障項(xiàng)目規(guī)范完成建設(shè)的同時(shí)為后續(xù)項(xiàng)目持續(xù)良好運(yùn)營奠定基礎(chǔ)，在不影響項(xiàng)目產(chǎn)出和提供的公共服務(wù)情況下合理規(guī)范控制項(xiàng)目投入與支出。

二、提出金融合理規(guī)范支持原則

84號(hào)文指出?????♂?，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)化、法治化原則客觀評(píng)估??，依法合規(guī)積極支持在建項(xiàng)目融資。對(duì)已簽訂貸款協(xié)議的項(xiàng)目，要依法履約，根據(jù)項(xiàng)目資金需求，在符合放款條件???????、風(fēng)險(xiǎn)可控前提下及時(shí)發(fā)放貸款。對(duì)未簽訂貸款協(xié)議的項(xiàng)目????，要在充分盡職調(diào)查基礎(chǔ)上，合理確定貸款規(guī)模、利率?????♂?、期限????♂?、抵質(zhì)押品等信貸條件????。要優(yōu)化信貸審批流程，不得無故終止，不得要求地方政府或相關(guān)部門出具承諾或證明文件???????????。

解讀：可以看出，針對(duì)存量PPP在建項(xiàng)目當(dāng)前普遍存在的融資難、利率高、放款慢等現(xiàn)實(shí)情況?????♂???，84號(hào)文提出了金融支持原則：金融機(jī)構(gòu)應(yīng)從項(xiàng)目本身出發(fā)，以項(xiàng)目自身收益??????、現(xiàn)金流、風(fēng)險(xiǎn)水平為核心評(píng)估依據(jù)客觀評(píng)估，從而合理規(guī)范并及時(shí)放款，以滿足項(xiàng)目建設(shè)需求????，且不得要求政府信用背書。這既解決了金融機(jī)構(gòu)放款因缺乏合規(guī)依據(jù)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目放貸收緊的現(xiàn)實(shí)問題?，穩(wěn)定市場(chǎng)信心、保障項(xiàng)目合理融資需求???♀???，使得在建存量PPP項(xiàng)目能夠順利推進(jìn)，又通過市場(chǎng)化手段劃清金融機(jī)構(gòu)與政府的權(quán)責(zé)邊界，防范了風(fēng)險(xiǎn)外溢。

三、強(qiáng)調(diào)地方政府依法履約付費(fèi)

84號(hào)文指出，地方政府對(duì)已運(yùn)營項(xiàng)目要按合同依法履約，將政府支出責(zé)任按規(guī)定納入預(yù)算管理。要按績效結(jié)果及時(shí)付費(fèi)，不得以拖延竣工驗(yàn)收時(shí)間、延遲績效評(píng)價(jià)等方式拖欠付費(fèi)。經(jīng)認(rèn)定涉及拖欠企業(yè)賬款的，要按照國家有關(guān)規(guī)定及時(shí)妥善解決。社會(huì)資本方要按合同約定提供符合相關(guān)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)要求的公共服務(wù)。

解讀：在多數(shù)存量PPP項(xiàng)目已進(jìn)入運(yùn)營期的背景下，84號(hào)文將“按合同依法履約”作為重要原則?，這是對(duì)地方政府規(guī)范支付義務(wù)的明確，也是對(duì)存量PPP項(xiàng)目廣大社會(huì)資本作為合同主體一方的合理支持，更是對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)????、利益共享”的具體體現(xiàn)；針對(duì)政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目地方政府需根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營周期和付費(fèi)節(jié)奏，將運(yùn)營補(bǔ)貼、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)等支出分年度納入預(yù)算管理，并做到按績效結(jié)果及時(shí)付費(fèi)。對(duì)于建設(shè)完成但尚未完成竣工驗(yàn)收?????♂?、已進(jìn)入運(yùn)營期但尚未開展績效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目?????♀?，政府應(yīng)及時(shí)完成相關(guān)工作，避免因此類問題導(dǎo)致的付費(fèi)拖欠。

但需關(guān)注的是，地方政府應(yīng)在存量PPP項(xiàng)目竣工驗(yàn)收??、竣工審計(jì)后及時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)成本確認(rèn)，并開展財(cái)務(wù)測(cè)算工作????，可適時(shí)調(diào)整財(cái)政應(yīng)納入預(yù)算金額，避免發(fā)生支付錯(cuò)位??、金額不符等風(fēng)險(xiǎn)?????♂?，保障財(cái)政支付工作的合理規(guī)范?????????。

四、夯實(shí)績效評(píng)價(jià)??、中期評(píng)估工作

84號(hào)文指出，行業(yè)主管部門要落實(shí)落細(xì)監(jiān)管責(zé)任，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)嚴(yán)格開展績效監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)?，加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用并與政府付費(fèi)掛鉤，結(jié)合績效評(píng)價(jià)情況適時(shí)開展中期評(píng)估，激勵(lì)社會(huì)資本方提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率???????♂?。對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目，要加強(qiáng)收入管理???，探索挖掘收入潛力??，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營；對(duì)應(yīng)收費(fèi)暫未收費(fèi)的項(xiàng)目，地方政府可在充分論證基礎(chǔ)上履行必要程序后實(shí)施收費(fèi)。

解讀：首先??，84號(hào)文在績效監(jiān)管層面明確將落實(shí)監(jiān)管責(zé)任的核心任務(wù)賦予行業(yè)主管部門，是基于財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》的通知（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）（已廢止）的進(jìn)一步對(duì)行業(yè)主管部門落實(shí)監(jiān)管責(zé)任的明確?????。值得一提的是?，13號(hào)文中明確“各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績效管理制度建設(shè)?????♀?、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)工作”，可以理解為84號(hào)文中將PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作制度制定??、監(jiān)管等主體定位進(jìn)行了調(diào)整與強(qiáng)化????。其次??，84號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)了要嚴(yán)格開展績效監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)???♀?，加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用并與政府付費(fèi)掛鉤，因此地方政府針對(duì)存量PPP項(xiàng)目原PPP合同中是否約定付費(fèi)掛鉤機(jī)制應(yīng)核查或進(jìn)一步約定??，同時(shí)針對(duì)原PPP合同設(shè)置的績效評(píng)價(jià)機(jī)制已不符合當(dāng)前項(xiàng)目實(shí)際開展情況的部分應(yīng)及時(shí)修正調(diào)整??，重新約定??。

此外，84號(hào)文再一次明確強(qiáng)調(diào)，對(duì)于已進(jìn)入運(yùn)營期較長時(shí)間的存量PPP項(xiàng)目應(yīng)結(jié)合績效評(píng)價(jià)情況適時(shí)開展中期評(píng)估工作，地方政府應(yīng)對(duì)存量PPP項(xiàng)目中期評(píng)估工作進(jìn)一步提高重視程度，建立中期評(píng)估機(jī)制及施行辦法，將監(jiān)管落到實(shí)處??。根據(jù)當(dāng)前各部委發(fā)文情況看??，針對(duì)存量PPP項(xiàng)目中期評(píng)估的政策指導(dǎo)少之又少??，但可參考2016年中國資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)關(guān)于印發(fā)《PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》的通知（中評(píng)協(xié)〔2016〕38號(hào)），全面考量項(xiàng)目運(yùn)營狀況、服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)出效果、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、項(xiàng)目可持續(xù)性等多方面因素?????♀?，根據(jù)評(píng)估結(jié)果靈活調(diào)整，保障項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)行??????。

五、做好存量項(xiàng)目規(guī)范優(yōu)化工作

84號(hào)文指出，鼓勵(lì)支持社會(huì)資本方????、金融機(jī)構(gòu)、政府方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)優(yōu)化PPP存量項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、合作期限、融資利率、收益指標(biāo)等要素，共同降低項(xiàng)目運(yùn)營成本，提高公共服務(wù)供給效率??，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營????。社會(huì)資本方要綜合采取創(chuàng)新運(yùn)營模式、引入先進(jìn)技術(shù)、改進(jìn)管理手段等多種方式，持續(xù)提高項(xiàng)目公司運(yùn)營專業(yè)化水平，合理壓減運(yùn)營成本；要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，靈活采取拓寬收入渠道、盤活閑置低效資產(chǎn)等多種方式，有效提升項(xiàng)目收益???????。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方平等協(xié)商，采取包括但不限于調(diào)整還款計(jì)劃??、降低利率??、展期等方式，合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，支持項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)行???????。政府方要與社會(huì)資本方平等協(xié)商??，合理調(diào)整項(xiàng)目投資回報(bào)率、資金折現(xiàn)率等指標(biāo)，適當(dāng)延長合作期限??，建立運(yùn)營成本控制機(jī)制???♂?，平滑地方財(cái)政支出????。

解讀??：圍繞推動(dòng)PPP存量項(xiàng)目降本增效、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營，84號(hào)文對(duì)社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)以及政府方分別給出了極具針對(duì)性的政策指導(dǎo)???????，引導(dǎo)社會(huì)資本自主革新，提升運(yùn)營效能與收益水平?????♂?，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)靈活協(xié)商?????♀?，優(yōu)化項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)???????????，推動(dòng)政府方合理調(diào)整?????♀?，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)??、利益共享”，具體措施方向表現(xiàn)為優(yōu)化合作期限、融資利率??、項(xiàng)目回報(bào)率?????、壓減投資規(guī)模???????、控制成本?????♂?、提高收益等，這也是當(dāng)前部分地區(qū)已開始實(shí)施的“降雙率”“展期還款”“展期支付”“壓減非必要投資”等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)，為地方政府后續(xù)進(jìn)行存量PPP項(xiàng)目規(guī)范管理工作提供了更加明確的優(yōu)化方向與政策依據(jù)。地方政府可參考84號(hào)文的指導(dǎo)要求以及已有的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)本地區(qū)??、本級(jí)的存量PPP項(xiàng)目開展規(guī)范優(yōu)化工作??，與社會(huì)資本友好協(xié)商，在科學(xué)??、合理??、規(guī)范的基礎(chǔ)上保障雙方權(quán)益????。同時(shí)，規(guī)范優(yōu)化過程中應(yīng)根據(jù)政府方和社會(huì)資本方重新協(xié)商的邊界條件開展財(cái)務(wù)測(cè)算工作，以便地方財(cái)政重新確認(rèn)和調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算，實(shí)現(xiàn)財(cái)政責(zé)任平滑支出???????。

六、加強(qiáng)落實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)管理工作

84號(hào)文指出，行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要按照相關(guān)規(guī)定和合同約定，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行驗(yàn)收。對(duì)符合移交標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)接管，并做好資產(chǎn)評(píng)估、登記入賬和后續(xù)管理工作，項(xiàng)目合作期滿后不再作為PPP存量項(xiàng)目管理；對(duì)不符合移交標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，社會(huì)資本方要及時(shí)整改。

解讀：84號(hào)文將驗(yàn)收職責(zé)賦予行業(yè)主管部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)?????，要求其嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)規(guī)定與合同約定開展驗(yàn)收，確保項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成果符合移交標(biāo)準(zhǔn)。這意味著驗(yàn)收并非簡單流程，而是對(duì)項(xiàng)目全周期履約情況的最終核驗(yàn)????，包括工程質(zhì)量??、設(shè)施資產(chǎn)完好度??、運(yùn)營數(shù)據(jù)完整性等核心指標(biāo)??，為后續(xù)移交奠定合規(guī)基礎(chǔ)，本質(zhì)是為防范存量PPP項(xiàng)目今后在移交階段的責(zé)任真空和服務(wù)斷檔。

另，針對(duì)本條要求，地方政府應(yīng)在PPP合同或補(bǔ)充協(xié)議中針對(duì)移交工作建立移交相關(guān)約定及移交績效評(píng)價(jià)機(jī)制的設(shè)置，將“資產(chǎn)管理”指標(biāo)不僅設(shè)置在運(yùn)營期績效評(píng)價(jià)體系中?????♂?，做好日常盤點(diǎn)和管理工作????，也應(yīng)納入在移交績效評(píng)價(jià)體系中，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行“評(píng)價(jià)移交”，并掛鉤付費(fèi)或移交保函，為保障最后資產(chǎn)移交的完好性、項(xiàng)目可持續(xù)性做好基礎(chǔ)。

七、打通專項(xiàng)債券資金支持渠道

84號(hào)文指出??，對(duì)符合條件的在建項(xiàng)目，地方政府可統(tǒng)籌運(yùn)用一般債券、專項(xiàng)債券等資金，用于PPP存量項(xiàng)目建設(shè)成本中的政府支出???♂?。對(duì)已運(yùn)營項(xiàng)目，地方政府要將運(yùn)營補(bǔ)貼等政府支出責(zé)任納入預(yù)算管理????，合理確定保障序列，嚴(yán)格執(zhí)行支出計(jì)劃，不得挪用本應(yīng)用于PPP存量項(xiàng)目支出的預(yù)算資金或擅自改變資金用途????，可安排使用相關(guān)地方政府專項(xiàng)債券資金???????，有序處理社會(huì)資本方墊付建設(shè)成本問題，推動(dòng)PPP存量項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營????。地方政府要統(tǒng)籌用好中央轉(zhuǎn)移支付資金與地方自有資金??，合理用于PPP存量項(xiàng)目建設(shè)成本和運(yùn)營補(bǔ)貼；相關(guān)部門和地方政府要結(jié)合PPP存量項(xiàng)目實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要??，將支持PPP存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營納入增量政策中統(tǒng)籌實(shí)施。

解讀：84號(hào)文出臺(tái)以前，存量PPP項(xiàng)目相關(guān)政策一直未允許地方專項(xiàng)債券資金支持???????。如今84號(hào)文指導(dǎo)下?????♀?，對(duì)于在建項(xiàng)目??????????，地方政府可直接使用一般債券、專項(xiàng)債券等資金用于覆蓋其建設(shè)成本中應(yīng)由政府承擔(dān)的支出部分，理論上包括政府方出資、建設(shè)期補(bǔ)貼等（具體支出部分尚未明確）。此外??，84號(hào)文特別提出可安排使用相關(guān)地方政府專項(xiàng)債券資金????，有序處理社會(huì)資本方墊付建設(shè)成本問題。然而，“社會(huì)資本方墊付建設(shè)成本”目前尚未明確如何定義????，這一概念在后續(xù)地方政府實(shí)施規(guī)范管理時(shí)需重點(diǎn)關(guān)注，避免在使用專項(xiàng)債券資金時(shí)出現(xiàn)合規(guī)問題??。

總之?????♀?，84號(hào)文以原則性要求為主，為地方政府在規(guī)范管理存量PPP項(xiàng)目工作上預(yù)留了充分的自主施策空間，財(cái)政部在就規(guī)范PPP存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營答記者問時(shí)也做出了相關(guān)解釋，提出地方政府特別是省級(jí)政府要切實(shí)扛起主體責(zé)任???????，及時(shí)采取針對(duì)性措施??。地方政府后續(xù)可結(jié)合財(cái)政部政策指導(dǎo)，與后續(xù)當(dāng)?shù)仨?xiàng)目實(shí)際情況相結(jié)合，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、分類施策??、降本增效，做好金融機(jī)構(gòu)的支持協(xié)調(diào)工作、績效評(píng)價(jià)工作、中期評(píng)估工作、規(guī)范優(yōu)化工作??、資產(chǎn)管理工作，統(tǒng)籌調(diào)配專項(xiàng)債券、轉(zhuǎn)移支付等各類資源，靈活運(yùn)用績效評(píng)價(jià)????????♀?、優(yōu)化項(xiàng)目范圍標(biāo)準(zhǔn)、降率壓費(fèi)等多元措施，規(guī)范PPP存量項(xiàng)目調(diào)整財(cái)政預(yù)算及平滑支出管理工作；也可考慮因地制宜制定地方性政策規(guī)定和操作細(xì)則?????????，有效化解存量項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)????，規(guī)范存量PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營及移交工作，提升公共服務(wù)效率和民生保障水平??。