政府和社會資本合作（PPP）模式作為撬動社會資本參與公共服務????、優(yōu)化資源配置的重要工具??，在中國已走過十年探索之路。其間，以該模式建設(shè)的項目在推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)??、改善民生福祉方面功不可沒?????????，但部分項目融資難、運營弱、回報不及預期等問題亦日益凸顯。

在此背景下??，財政部出臺《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導意見》（以下簡稱“意見”），旨在系統(tǒng)解決存量項目痛點，無疑為處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期的政府和社會資本合作模式注入一劑“強心針”。這不僅是對過往實踐的系統(tǒng)性梳理與糾偏，更是對未來發(fā)展路徑的深刻重塑，意在引導政府和社會資本合作模式從“增量擴張”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)型，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。

一、聚焦存量“瘦身”，強化系統(tǒng)性改革

《意見》堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)????，直擊存量項目管理的核心矛盾??，其中首要任務便是“去蕪存菁”，實現(xiàn)存量資產(chǎn)的“瘦身健體”。針對部分項目存在的資金鏈緊張、運營低效等問題????，《意見》明確提出地方政府需扛起主體責任，統(tǒng)籌資源分類施策?????♀?。例如??，要求2024年底前未開工的項目原則上不再采取PPP存量項目模式實施?????；對推進緩慢的項目壓縮規(guī)模、優(yōu)化標準，嚴控超概算投資?????♀?。這一系列措施體現(xiàn)了“以時間換空間”的治理智慧，既化解歷史遺留問題，又為后續(xù)項目騰挪發(fā)展空間。

另一個重點是存量項目的系統(tǒng)性推進?！兑庖姟窂娬{(diào)統(tǒng)籌做好新上政府投資項目和PPP存量項目的銜接，這種“新老統(tǒng)籌”的思路??，有助于避免重復建設(shè)??，提升資源配置效率???????。同時，通過整合中央轉(zhuǎn)移支付??、專項債券等資金渠道?????♀?，為存量項目提供穩(wěn)定資金支持，進一步緩解地方財政壓力??。

總的來說????????，《意見》堅決出清不合格項目??，系統(tǒng)推進新老項目，不僅能夠盤活存量，更重要的是為PPP卸下了“歷史包袱”???????，使得未來的PPP發(fā)展能夠輕裝上陣??，聚焦于真正具備經(jīng)濟社會效益的優(yōu)質(zhì)項目??。此舉亦向市場傳遞出明確信號：PPP模式不是盲目“鋪攤子”，而是要走集約化、精細化的高質(zhì)量發(fā)展之路??。

二??、分類施策疏通融資，激發(fā)運營活力

融資問題始終是PPP項目生命周期的核心關(guān)切。在資金支持方面，《意見》對在建與已運營的PPP項目實施不同的治理策略?????：

（1）在建項目：依法合規(guī)積極支持在建項目融資??，優(yōu)先保障收益明確、接近完工的項目????，要求金融機構(gòu)優(yōu)化信貸流程，嚴禁無故終止貸款，確保建設(shè)不斷檔。

（2）已運營項目：強化按效付費機制?????♂?，明確政府須按合同履約付費，杜絕拖欠企業(yè)賬款；同時鼓勵社會資本通過技術(shù)創(chuàng)新????、盤活資產(chǎn)等方式降本增效?????????，金融機構(gòu)可協(xié)商調(diào)整還款計劃或利率，形成多方共贏的良性循環(huán)。

此外，針對此前部分PPP項目因政策調(diào)整導致銀行短期貸款收縮??、融資斷檔等問題，《意見》對金融機構(gòu)提出明確的剛性約束：

（1）保障融資連續(xù)性??：要求金融機構(gòu)對已簽訂貸款協(xié)議的項目依法履約，足額放款；對未簽約項目，在完成盡職調(diào)查后合理確定信貸條件??，不得因政策波動隨意“斷貸”“抽貸”??。

（2）優(yōu)化信貸審批機制：明確禁止隨意終止項目貸款????，要求金融機構(gòu)根據(jù)項目實際優(yōu)化流程??，避免因過度風控加劇融資困境?。

（3）創(chuàng)新融資支持工具：鼓勵金融機構(gòu)與社會資本方平等協(xié)商??，通過調(diào)整還款計劃、降息、展期等方式合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，支持項目持續(xù)穩(wěn)健運行。

這一系列要求直擊此前PPP項目融資“急剎車”的痛點，既約束金融機構(gòu)的短期化行為?????♀?，又為其參與存量項目優(yōu)化提供正向激勵，有助于穩(wěn)定市場預期????，構(gòu)建長期穩(wěn)定的銀企合作生態(tài)。這不僅是對金融機構(gòu)社會責任的強調(diào)，更是通過制度設(shè)計，引導金融資本更好地服務于實體經(jīng)濟和長期基礎(chǔ)設(shè)施投資??。

此外??，《意見》創(chuàng)新性地提出，允許政企雙方協(xié)商延長合作期限????、優(yōu)化回報機制???????♀?，既緩解短期財政支出壓力，又為項目長期穩(wěn)健運營創(chuàng)造條件。這種動態(tài)調(diào)整機制能夠有效推動實現(xiàn)降本增效，體現(xiàn)了政策設(shè)計的彈性和務實性????。

三??、挑戰(zhàn)仍存，行穩(wěn)致遠需久久為功

盡管《意見》為PPP存量項目的規(guī)范管理和未來發(fā)展指明了方向，但政策從“紙面”落到“地面”，其間四項挑戰(zhàn)依然不容小覷：

一是政策執(zhí)行的剛性與協(xié)同性問題??。金融機構(gòu)能否真正摒棄“短期化”經(jīng)營思維?????♂?，地方政府能否嚴格履行支付義務，均需強有力的督導考核與跨部門協(xié)同機制來保障。

二是地方財政持續(xù)承壓。尤其對于財政實力相對薄弱的地區(qū)，如何處理付費能力與融資需求的長期矛盾?????，持續(xù)保障付費，仍是長期挑戰(zhàn)。

三是市場化協(xié)作深度問題????。如何進一步理順政府??、社會資本、金融機構(gòu)之間的利益平衡機制??，充分激發(fā)各方深度參與的積極性與創(chuàng)造性??，是提升PPP項目整體效能的關(guān)鍵??。

四是績效評價體系的科學性與公正性亟待提升。需要建立一套客觀、公正、透明且易于操作的績效評價體系，確保“按效付費”落到實處???????，避免“重形式??????、輕實質(zhì)”，是PPP模式健康發(fā)展的核心支撐??????。

為確保政策落地，《意見》構(gòu)建了多層次保障體系???♂?：

（1）壓實主體責任：省級政府需制定配套方案，加強部門協(xié)同，確保政策因地制宜；行業(yè)主管部門則需細化監(jiān)管規(guī)則?，嚴控公共服務質(zhì)量和價格。

（2）嚴守財政紀律：要求PPP項目支出全額納入預算管理???????，嚴禁挪用專項資金，地方政府舉債不得突破法定限額，從源頭防范債務風險。

（3）防范次生問題??：強調(diào)依法處理合同糾紛，慎重解約，避免公共服務斷檔????；同時加強政策解讀??，穩(wěn)定社會預期。

在金融監(jiān)管層面，《意見》也進一步強化了政策協(xié)同，明確金融管理部門需實施差異化監(jiān)管，引導金融機構(gòu)依法合規(guī)開展信貸業(yè)務。

不過，化解上述挑戰(zhàn)非一日之功。需要各方保持戰(zhàn)略定力，持續(xù)優(yōu)化政策環(huán)境，強化動態(tài)監(jiān)測與風險預警???????，不斷提升治理能力。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導意見》的出臺?????♂?，標志著我國PPP模式進入規(guī)范發(fā)展新階段??。通過系統(tǒng)性改革、市場化運作和法治化保障，存量項目有望煥發(fā)新生，成為穩(wěn)增長、惠民生的“壓艙石”。特別是對金融機構(gòu)融資行為的剛性約束，既是對過往政策波動導致融資短板的糾偏??，更是為PPP模式可持續(xù)發(fā)展注入金融“活水”??。長遠來看，《意見》不僅為深化投融資體制改革提供了實踐范本，更將為構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系?????♀?、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供堅實支撐????????。

未來，一個更加規(guī)范、透明、高效、可持續(xù)的PPP市場，將能更好地吸引和利用社會資本，優(yōu)化公共服務供給結(jié)構(gòu)，為中國現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的構(gòu)建和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供堅實支撐。這條“行穩(wěn)致遠”之路，雖充滿挑戰(zhàn)，但方向已明，前景可期。