國有企業(yè)也要盈利??????，至少也要生存??，如果企業(yè)不能生存，不能可持續(xù)發(fā)展???♀?，如何給市民提供良好的出行服務(wù)呢????？

最近兩年城市公交的改革發(fā)生了方向性的變化，在公交優(yōu)先發(fā)展的背景下?????♂?，各地紛紛展開公交企業(yè)的國有化整合????，政府或國有企業(yè)購回以前轉(zhuǎn)讓出去的非國有資本的公交業(yè)務(wù)。筆者擔(dān)心???♂????，城市公交改革是否會(huì)從“一賣了之”又到“一買了之”或“一收了之”???????，國有化過程中??，公交行業(yè)根本性的問題并沒有得到解決。

【那些年，公交改革走過的路】

首先，讓我們回顧一下近年來公交改革的歷程。

2002年以前??，中國各地城市的公交行業(yè)基本上處于國有企業(yè)壟斷運(yùn)營的狀態(tài)。與很多國有企業(yè)一樣，公交企業(yè)運(yùn)營效率低下??，服務(wù)質(zhì)量普遍不高。

2002年底建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，要求各地打破壟斷，開放城市公共交通市場。全國多個(gè)城市公交行業(yè)掀起了市場化改革的熱潮??，大部分城市采取線路特許經(jīng)營的模式，在本地公交市場中引入非國有資本??。這一階段的改革在這個(gè)特定的時(shí)期也取得了相應(yīng)成效???????，主要體現(xiàn)在經(jīng)營主體企業(yè)化、投資主體多元化????、資源配置市場化等方面。

然而也出現(xiàn)了一些問題??????，我們經(jīng)?？梢钥吹????，一個(gè)城市中有多家不同性質(zhì)、不同規(guī)模的公交企業(yè)共存，甚至同一線路上也有多家公司運(yùn)營，惡性競爭愈演愈烈。不知是事故越來越多還是媒體曝光越來越透明，總之我們看到了很多自燃、撞車等惡性公交事故，也看到了很多利益糾紛導(dǎo)致的罷運(yùn)等群體性事件??。特別是從2004、2005年之后??，油價(jià)的快速上漲使得公交行業(yè)公益性和公交企業(yè)經(jīng)營性矛盾更加激化。另外，還有上市公司、民營企業(yè)、合資企業(yè)等性質(zhì)的公交企業(yè)接受政府的財(cái)政補(bǔ)貼??，市場對(duì)非國有股東接受補(bǔ)貼提出質(zhì)疑。

隨著國辦發(fā)〔2005〕46號(hào)文（《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》）??、以及建城〔2006〕288號(hào)文（《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》）的發(fā)布，國家明確了優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的若干經(jīng)濟(jì)政策???????，公交企業(yè)的國有化回歸、國有化整合拉開大幕????。

北京??，將公交資產(chǎn)從上市公司北京巴士中剝離??，06年11月率先實(shí)行低票價(jià)，每年政府的補(bǔ)貼上百億元。

上海??，將公交資產(chǎn)從上市公司巴士股份中剝離↗?，整合上海市內(nèi)的公交企業(yè)??，清退社會(huì)資本，形成一區(qū)一骨干的“2+7”市場結(jié)構(gòu)??，即浦東浦西各一家公交企業(yè)，各郊區(qū)分別一家骨干企業(yè)???♂?。

重慶???????、深圳???????、大連、煙臺(tái)、中山、惠州??、烏魯木齊、樂清??、桐鄉(xiāng)、哈爾濱……很多城市都進(jìn)行了公交國有化整合??，將之前轉(zhuǎn)讓的或其他方式進(jìn)入的社會(huì)資本進(jìn)行回購。另外????，還有更多城市正在國有化整合的過程之中。

【“游戲規(guī)則”??，公交改革的關(guān)鍵】

國有化整合能解決公交行業(yè)目前存在的問題嗎？如果僅僅是“一買了之”或“一收了之”,恐怕難??。

筆者認(rèn)為出現(xiàn)目前問題的根本原因在于：在缺少科學(xué)的行業(yè)監(jiān)管制度（包括成本規(guī)制??、政府補(bǔ)貼機(jī)制??、服務(wù)考核機(jī)制等）的背景下，公交行業(yè)的公益性和公交企業(yè)的盈利性矛盾逐步激化。如此??，僅僅靠收歸國有，恐怕還難以解決公交行業(yè)的上述根本性問題?????♂?。國有企業(yè)也要盈利，至少也要生存????，如果企業(yè)都不能生存???♀?，不能可持續(xù)發(fā)展，如何給市民提供良好的出行服務(wù)呢????？

我們必須要清楚????，根本原因不在于企業(yè)的性質(zhì)，而在于監(jiān)管制度的缺位。如果有完善的配套監(jiān)管制度，無論國有企業(yè)??、還是民營企業(yè)或者外資企業(yè)都可以做。即我們?nèi)鄙俚氖怯行У?ldquo;游戲規(guī)則”，沒有規(guī)則的情況下??????，我們只能跟“自己的小孩”玩了???????♂?。

筆者認(rèn)為，公交行業(yè)下一步的改革必須配套科學(xué)的制度建設(shè)，目前的國有化整合實(shí)則是科學(xué)????、完善的制度缺位的情況不得已為之。

配套的監(jiān)管制度應(yīng)至少包括：制度一，建立成本規(guī)制和政府補(bǔ)貼機(jī)制????；制度二，建立服務(wù)安全和質(zhì)量考核機(jī)制???????。

這兩個(gè)基本制度內(nèi)容及邏輯關(guān)系是：政府或財(cái)政部門按照制度一對(duì)公交企業(yè)的合理成本進(jìn)行審核并依據(jù)制度規(guī)定給企業(yè)應(yīng)有的補(bǔ)貼（考慮一定的成本收益率????，下同）；按照制度二，交行業(yè)主管部門對(duì)公交企業(yè)的服務(wù)安全和質(zhì)量進(jìn)行考核，并和補(bǔ)貼金額以及企業(yè)管理層（也可以包括企業(yè)員工）的個(gè)人收益掛鉤???????♀?，即考核結(jié)果要和企業(yè)的利益以及個(gè)人的利益都掛鉤，形成激勵(lì)約束。如此，公交企業(yè)在合理的成本下提供合格的服務(wù)質(zhì)量，并得到相應(yīng)的補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)????。當(dāng)然，在制度的實(shí)施中，因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱??，肯定還會(huì)存在一些操作問題，但是在目前現(xiàn)有的條件下?，有規(guī)則比無規(guī)則好????，盡快這個(gè)規(guī)則不能達(dá)到完美???????。

如果有了以上制度，筆者認(rèn)為，無論國有性質(zhì)的企業(yè)其他社會(huì)資本投資的企業(yè)??，只要能夠提供良好的服務(wù)并愿意接受政府按照合理成本給予的應(yīng)有的補(bǔ)貼??，那么，我們有什么理由拒絕呢？

之所以出現(xiàn)“一刀切”的收歸國有，實(shí)則是短時(shí)期內(nèi)我們的地方政府難以制定出科學(xué)的監(jiān)管制度，這是政府的監(jiān)管能力不夠，是政府在逃避，只能先通過國有化掩蓋了。但必須清楚，這只是權(quán)宜之計(jì)?????♀?。

【政府采購，公交改革的新思路】

對(duì)于公交行業(yè)的改革，其實(shí)我們可以換一種思路——“政府采購服務(wù)”的模式。

目前我國多數(shù)城市公交補(bǔ)貼的思路基本是政府補(bǔ)貼企業(yè)，政府和企業(yè)之間的行為并不是市場行為。筆者提出來另外一種思路供大家參考：從補(bǔ)貼企業(yè)改為補(bǔ)貼終端乘客??????。

如果我們把公交行業(yè)簡化為三個(gè)主體，政府??、公交企業(yè)☆??、乘車居民，那么這個(gè)模式可以這樣描述????：政府向公交企業(yè)采購城市公共交通服務(wù)，政府和公交企業(yè)的商業(yè)關(guān)系是純市場行為，政府向公交企業(yè)提出服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)????，政府依照準(zhǔn)入階段約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)向公交企業(yè)進(jìn)行考核，并且根據(jù)采購服務(wù)協(xié)議向公交企業(yè)支付相應(yīng)費(fèi)用（包括一定的收益）；政府制定居民乘車票價(jià)?????，公交公司收取的乘車費(fèi)為代政府收取的費(fèi)用，應(yīng)上交給政府?????♂?，收支兩條線。

這與污水廠BOT的商業(yè)模式有些類似??。公交場站和運(yùn)營分離，場站資產(chǎn)歸屬政府所有，政府向企業(yè)采購公交運(yùn)營服務(wù)?????，場站可以由政府運(yùn)營維護(hù)或委托給公交企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)。政府收取的乘車費(fèi)用用于公交場站的運(yùn)營維護(hù)以及采購公交運(yùn)營服務(wù)?????♂?，不足部分由政府財(cái)政補(bǔ)足。這種思路同樣也和運(yùn)營企業(yè)的性質(zhì)沒有關(guān)系，只要可以提供優(yōu)秀的公交服務(wù)，并接受政府的監(jiān)管??，無論是什么性質(zhì)的企業(yè)?????♂?，只要有這個(gè)運(yùn)營能力??、可以接受這個(gè)收益水平并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，都可以通過準(zhǔn)入階段的競爭進(jìn)入這個(gè)市場→。

值得說明的是，在政府采購模式下，費(fèi)用支付是由公交企業(yè)代收??，最終是原額支付給政府??，政府與企業(yè)另行結(jié)算服務(wù)費(fèi)用????。

在廣東佛山，曾經(jīng)試行過類似的模式?????。在這種模式下?????♀?，由于企業(yè)收入與票費(fèi)收入脫鉤??，企業(yè)不再片面追求乘客流量，而是按照公交行業(yè)監(jiān)管部門所制定的標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)?????。這樣既能夠帶來適度的競爭，又能夠避免傳統(tǒng)模式下城市公交運(yùn)營過程中比較容易出現(xiàn)的如“飛車”????、“拒載”等現(xiàn)象。而公交行業(yè)監(jiān)管部門在調(diào)整線網(wǎng)線路時(shí)??，由于線路冷熱不再對(duì)公交企業(yè)的盈利產(chǎn)生巨大影響，因此也較容易實(shí)現(xiàn)線網(wǎng)優(yōu)化的目標(biāo)。這在相當(dāng)程度上解決了政府和企業(yè)之間的目標(biāo)不一致的問題??，使企業(yè)的盈利訴求在不傷害公交公益性的前提下得到保障。

當(dāng)然????，這種模式并非完美無缺，在實(shí)際操作中也會(huì)碰到許多困難，諸如票費(fèi)收入的計(jì)算問題??、服務(wù)質(zhì)量考核與費(fèi)用支出等等，都是在具體操作時(shí)需要仔細(xì)考慮的。這種模式有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，或者說兩個(gè)非常重要的必要條件。第一，要有科學(xué)完善的監(jiān)管制度????，包括準(zhǔn)入制度??????、成本監(jiān)審及服務(wù)考核等一系列配套制度??；第二????，要有科學(xué)的收費(fèi)機(jī)制以及先進(jìn)的收費(fèi)系統(tǒng)，建立信息化收費(fèi)體系?????。如果具備了這兩個(gè)條件，筆者認(rèn)為公交行業(yè)完全可以嘗試采用這種“政府采購服務(wù)”的模式?????♂????。

公交改革一直存在較大的爭議，主要的原因還是其公益屬性和市場屬性產(chǎn)生的沖突，而且和人們的生活息息相關(guān)。人們對(duì)價(jià)格和服務(wù)比較敏感，容易引起社會(huì)的關(guān)注?，這一點(diǎn)和其他公用事業(yè)的改革類似??。因此???????，在制定公交改革方案時(shí)，一定要注意公交行業(yè)的這種公益屬性和市場屬性兼具的特性，要和整個(gè)公用事業(yè)改革?????♀?、公用事業(yè)價(jià)格改革的大環(huán)境相匹配。

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