2014年10月2日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”），旨在加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展???????。作為地方債管理的綱領(lǐng)性文件，此文一出，即在市場(chǎng)上引起足夠重視???♀?，上至地方政府，下至社會(huì)大眾?????♂?，都對(duì)43號(hào)文開始了研究與熱議。為落實(shí)并響應(yīng)新政，財(cái)政部下發(fā)了《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱“《處置辦法》”），目的是為了妥善處理政府性存量債務(wù)，從而化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)????。在上述《處置辦法》征求意見的過(guò)程中，財(cái)政部于10月23日又下發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《清理甄別辦法》”），針對(duì)存量債務(wù)的清理甄別提出具體實(shí)施方案。

一、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視?????♂?，債務(wù)處置迫在眉睫

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地方政府性債務(wù)經(jīng)多年形成????，對(duì)我國(guó)各區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到關(guān)鍵性作用。然而，近年來(lái)國(guó)家提出的“保增長(zhǎng)”戰(zhàn)略使得地方政府的有限財(cái)力無(wú)法滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大量資金需求??，再加上以往GDP導(dǎo)向的晉升制度???????，直接導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)的急劇增長(zhǎng)。究其深層次原因???♀???，在于過(guò)去我國(guó)財(cái)政與投融資體制的某些欠缺??。我國(guó)財(cái)政體制在分稅制改革之后，地方政府財(cái)權(quán)小于事權(quán)的狀況使其具有天然的資金缺口，而舊有的預(yù)算法制度不允許地方政府發(fā)行債券，這些都使得地方政府只能通過(guò)成立融資平臺(tái)等方式進(jìn)行大規(guī)模舉債。2008年四季度以來(lái)???????，地方政府性債務(wù)呈滾雪球式增長(zhǎng)????，風(fēng)險(xiǎn)也在日益積聚??。

風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)一——地方政府性債務(wù)規(guī)?？偭看??，增速高。總量的大小直接決定了債務(wù)償還規(guī)模和償還壓力，同時(shí)還決定了利息負(fù)擔(dān)成本的大小??。根據(jù)審計(jì)署2013年的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月末???????，政府負(fù)有償還責(zé)任的地方政府性債務(wù)為 10.89 萬(wàn)億元??，加上擔(dān)保和救助責(zé)任的債務(wù)，地方政府性債務(wù)總量為 17.89 萬(wàn)億元。如果按照10%的綜合融資成本計(jì)算????，地方債務(wù)一年僅利息支出就約為1.78萬(wàn)億?????♂?，占2013年全年地方財(cái)政收入6.90億元的25.8%，可見債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可低估。動(dòng)態(tài)來(lái)看??，地方債正以較高速度增長(zhǎng)????。與2012年底相比，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增加了13.06%??，地方政府性債務(wù)總量增長(zhǎng)了12.62%，風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)正在不斷積聚。

風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)二——地方政府債務(wù)率高企??。相較于絕對(duì)數(shù)值，地方政府的債務(wù)率（債務(wù)余額/當(dāng)年財(cái)政收入）作為通常使用的風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)之一??，能夠更好地反映地方政府的負(fù)債程度???♂?。若將地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別按照2007年以來(lái)各年度由財(cái)政資金實(shí)際償還的最高比率19.13%???????、14.64%折算，政府負(fù)有實(shí)際償還責(zé)任的債務(wù)額為12.03萬(wàn)億???????，以此為基礎(chǔ)計(jì)算得出的債務(wù)率達(dá)174.34%，已經(jīng)高于國(guó)際貨幣基金組織確定的90%-150%的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍。動(dòng)態(tài)來(lái)看?????，2013年6月末的政府債務(wù)率比2012年底的該數(shù)值高出16.7個(gè)百分點(diǎn)?？梢??，靜態(tài)層面的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)暴露無(wú)遺?????♂?，而更令人擔(dān)憂的是其動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)趨勢(shì)，如果照此發(fā)展下去??，后果不堪設(shè)想????。

風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)三——地方政府性債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)不均衡，短期償債壓力大????。我國(guó)地方政府性債務(wù)的期限較短，不到5年。根據(jù)審計(jì)署公告???????，2014年全年政府負(fù)有償債責(zé)任的債務(wù)規(guī)模達(dá)2.38萬(wàn)億，2015年的此類債務(wù)規(guī)模為1.86萬(wàn)億。2014-2017年各年度償債規(guī)模占比分別為22.92%?????、21.89%、17.06%??、11.58%和7.79%，該比例逐年下降?????????????，可見短期內(nèi)的償債壓力巨大????????????♀?。

風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)四——地方政府性債務(wù)的層級(jí)結(jié)構(gòu)不均衡，市級(jí)政府融資自由度受沖擊較大。分層級(jí)來(lái)看?????，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中??????，市級(jí)政府債務(wù)占比最高，為44.49%，其次是縣級(jí)36.35%??????????、省級(jí)16.33%和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)2.82%??；地方政府性債務(wù)總額中，按占比排序?yàn)槭屑?jí)?????♂?、省級(jí)??、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)????，依次占比40.75%??、29.03%、28.18%和2.04%????。以上兩種統(tǒng)計(jì)口徑中，市級(jí)政府債務(wù)規(guī)模均遠(yuǎn)高于省級(jí)，這是由于市政府擔(dān)負(fù)了城市建設(shè)責(zé)任，省級(jí)政府更多的是充當(dāng)宏觀管理角色。然而??，43號(hào)文規(guī)定市縣級(jí)政府需由省級(jí)政府代為舉借債務(wù)???????，由此市級(jí)政府的融資途徑將受到很大限制????。

風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)五——地方政府性債務(wù)的區(qū)域結(jié)構(gòu)不均衡，東部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)更大??。分區(qū)域來(lái)看，截至2010年底，東部地區(qū)和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額占比49.65%??，中部與西部省級(jí)政府性債務(wù)余額占比分別為23.06%和27.29%?????？梢??，東部區(qū)域盡管經(jīng)濟(jì)總量領(lǐng)先??，但是由于這些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施等工程量更大，并且地方官員政績(jī)考核的壓力更甚?????♀?，從而通過(guò)各種渠道進(jìn)行融資??，以至于債務(wù)問(wèn)題更加嚴(yán)重。

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大主要是由于地方政府償債能力的逐年下滑??。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2011-2013年，含基金預(yù)算收入的全口徑地方財(cái)政收入的復(fù)合年均增長(zhǎng)率為12.96%????，而全口徑地方財(cái)政支出的復(fù)合年均增長(zhǎng)率為13.28%。地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度無(wú)法跟上各項(xiàng)財(cái)政支出的速度??，從而造成到期償付和利息支付的難題。究其根源，一是由于地方經(jīng)濟(jì)已告別過(guò)去高增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，稅收收入????、行政事業(yè)性收費(fèi)收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等非稅收入增速逐年下降??，低于債務(wù)累積的速度，以至于償債能力下降。二是地方政府嚴(yán)重依賴的“土地財(cái)政”難以為繼。土地作為地方政府巨大且不斷增值的信用來(lái)源?????♀?，被廣泛用作抵押??，使得地方政府債臺(tái)高筑；作為政府性基金的主要組成部分??，土地出讓收入對(duì)政府債務(wù)的還本付息起到關(guān)鍵性作用。然而，伴隨著近年來(lái)樓市周期性調(diào)整趨勢(shì)確立??，土地市場(chǎng)成交回落??，賣地收入銳減，作為抵押物的土地價(jià)值下跌，再加上地方債務(wù)償還高峰期的到來(lái)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的局面無(wú)可避免。

地方政府性債務(wù)的不斷累積使得當(dāng)?shù)刎?cái)政肩負(fù)沉重負(fù)擔(dān)，降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的素質(zhì)和質(zhì)量??，并且有可能誘發(fā)大規(guī)模的金融危機(jī)。因此，地方政府性債務(wù)亟待整治。

二、存量債務(wù)的清理范圍與新老劃斷

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根據(jù)2013年底審計(jì)署發(fā)布的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，地方政府性債務(wù)包括如下三類：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)??、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及可能有一定救助責(zé)任的債務(wù)。其中，負(fù)有償還責(zé)任的政府債務(wù)是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位??????、政府融資平臺(tái)公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)；后兩類債務(wù)稱之為政府或有債務(wù)，是指因地方政府提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)，以及地方政府未提供擔(dān)保，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)???????，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)??。

43號(hào)文及配套辦法劃定的清理范圍是截至2014年12月31日確定的以上三類債務(wù)規(guī)模???????，其中2014年12月31日余額根據(jù)2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)確定的結(jié)果以及地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)的債務(wù)增減變化額確定，也就是說(shuō)，將存量債務(wù)以2014年底為界限實(shí)行新老劃斷。

三????、存量債務(wù)的分類管理與分類處置

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地方政府性債務(wù)管理的首要原則是“修明渠、堵暗道”，分清責(zé)任????，做到誰(shuí)借誰(shuí)還??，中央政府不對(duì)地方政府進(jìn)行兜底。在這一原則的基礎(chǔ)上才有更為具體的處置辦法。

分類管理與分類處置是43號(hào)文與配套辦法針對(duì)地方債處置方案的一大創(chuàng)新與亮點(diǎn)。債務(wù)的分類管理是改革的既定思路，43號(hào)文與《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中都提出“把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理”，配套辦法在前述文件的基礎(chǔ)上，給出了具體的操作方式??。

未來(lái)規(guī)范的地方政府性債務(wù)范圍涵蓋兩大類，政府債務(wù)和或有債務(wù)，其中政府債務(wù)含有一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)?！肚謇碚鐒e辦法》中明確指出了地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)如何逐筆甄別。首先????，通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的不納入政府債務(wù)??；其次，項(xiàng)目沒(méi)有收益??、計(jì)劃償債來(lái)源主要依靠一般公共預(yù)算收入的，甄別為一般債務(wù)???，如義務(wù)教育債務(wù)；再次，項(xiàng)目有一定收益、計(jì)劃償債來(lái)源依靠項(xiàng)目收益對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入、能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的，甄別為專項(xiàng)債務(wù)，如土地儲(chǔ)備債務(wù)；最后，項(xiàng)目有一定收益但項(xiàng)目收益無(wú)法完全覆蓋的，無(wú)法覆蓋的部分列入一般債務(wù)??，其他部分列入專項(xiàng)債務(wù)??。

對(duì)債務(wù)進(jìn)行甄別分類后，不同類別的債務(wù)將對(duì)應(yīng)不同的處置方式???。對(duì)于政府存量債務(wù)????，《處置辦法》首先給出了處置的總體思想——存量債務(wù)納入預(yù)算管理????。政府存量債務(wù)中的一般債務(wù)將納入一般公共預(yù)算進(jìn)行管理??，專項(xiàng)債務(wù)將納入基金預(yù)算進(jìn)行管理。接著，《處置辦法》明確了存量債務(wù)的償債資金來(lái)源與償債順序問(wèn)題——通過(guò)預(yù)算統(tǒng)籌保證各類財(cái)政性資金優(yōu)先安排用于償還到期政府債務(wù)，政府性基金預(yù)算基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金可調(diào)入用以償還無(wú)法覆蓋的一般債務(wù)??。最后，《處置辦法》針對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)期限錯(cuò)配的問(wèn)題??，提出“債券置換”這種以新?lián)Q舊的方式?????????，從而將目前期限短成本高的存量債務(wù)置換成期限長(zhǎng)成本低的債券。

對(duì)于在建項(xiàng)目的存量債務(wù)，如果項(xiàng)目符合一定要求，其后續(xù)融資允許在過(guò)渡期內(nèi)按照原渠道融資8??，從而保證項(xiàng)目不爛尾??。

四、43號(hào)文對(duì)地方政府融資的影響

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43號(hào)文及后續(xù)配套辦法的頒布極大地促進(jìn)了地方政府性債務(wù)規(guī)范有效的管理，有助于解決當(dāng)前迫在眉睫的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。新政將政府債務(wù)納入預(yù)算管理并進(jìn)行分類處置，有助于地方政府形成更加全面的資產(chǎn)負(fù)債表，有利于政府對(duì)每年度的償債責(zé)任和逾期違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估把控，同時(shí)有效降低政府的融資沖動(dòng)，降低債務(wù)炸彈出現(xiàn)的可能性????。另外?????♀?????，政府債務(wù)的處置能夠在一定程度上緩解地方政府的再融資壓力。地方政府成為融資主體之后??，將為融資提供更直接的信用保證?，能夠拿到更長(zhǎng)期限的資金????，與政府投資項(xiàng)目的期限相匹配。除此之外，將高成本的BT、信托等債務(wù)置換之后?????♀?，地方政府可以憑借更高的信用評(píng)級(jí)，通過(guò)發(fā)行債券拿到更低成本的資金，從而大幅節(jié)省利息支出，有利于增強(qiáng)地方財(cái)政。

43號(hào)文將使得地方政府的融資方式發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化??。據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)??????，2013年6月末地方債的資金來(lái)源中銀行貸款僅占56.56%??，發(fā)行債券??、BT??、信托融資分別占比10.3%?????♂?、8.3%和8.0%????。由于融資平臺(tái)公司的融資功能將被剝離，市縣級(jí)政府的資金缺口僅能通過(guò)省級(jí)政府發(fā)債實(shí)現(xiàn)?????♂?，因此各地政府將不得已放棄以融資平臺(tái)為主體的各類融資方式，轉(zhuǎn)而從省級(jí)政府尋求債務(wù)融資額度，或者使用新政倡導(dǎo)的公私合作模式（即PPP模式）。PPP模式能夠吸引社會(huì)資本參與公益性項(xiàng)目建設(shè)并獲得合理回報(bào)，既拓寬社會(huì)資本投資渠道，也減輕了政府舉債壓力???????。

另外，43號(hào)文還將在一定程度上影響地方政府債務(wù)的還款來(lái)源?????♂?????。之前的還款來(lái)源主要有政府稅收?????♂?、專項(xiàng)償債基金、新債還舊債以及投資建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收入等。新政頒布之后?????♀?，融資平臺(tái)公司通過(guò)大規(guī)模以新?lián)Q舊的借債方式將不再持續(xù)，從根本上控制住了地方政府的債務(wù)規(guī)模，達(dá)到可持續(xù)的地方債務(wù)模式?????。

從中央政府的層面來(lái)看??，由于43號(hào)文明確了中央政府不對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行兜底，意味著中央政府從地方政府債務(wù)中隔離開來(lái)，避免了地方政府債務(wù)危機(jī)逼迫中央政府兜底從而轉(zhuǎn)化為國(guó)家債務(wù)危機(jī)的可能性。中央層面的決心與動(dòng)力正是43號(hào)文及配套辦法能夠?qū)Φ胤秸a(chǎn)生實(shí)際影響的根本保證?????♂?。

盡管長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，43號(hào)文有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展????，但由于43號(hào)文限制了地方政府的融資渠道，經(jīng)濟(jì)杠桿率的下行很可能在短期內(nèi)對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面沖擊。另外，政府融資平臺(tái)被剝奪融資功能后???????，市縣級(jí)地方政府的融資來(lái)源受到限制。市縣級(jí)地方政府如何向省級(jí)政府爭(zhēng)取自己所需額度?????♀?，以及省級(jí)政府通過(guò)發(fā)行債券所籌資金如何分配至各地方政府，省內(nèi)不同區(qū)域之間是否會(huì)存在份額的競(jìng)爭(zhēng)??????????♂?，這些都是未來(lái)需要考慮的問(wèn)題。