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重磅!“43號(hào)文”解讀——地方融資,路在何方?

來(lái)源于: 日期?????♂?:2014-11-07

 

一??、地方政府債務(wù)壓力空前

9月21日??,針對(duì)政府舉債規(guī)范化的問(wèn)題,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》?????♀?,即業(yè)界所稱的“43號(hào)文”。配合新預(yù)算法,對(duì)地方政府的債務(wù)管理做出了相應(yīng)規(guī)定。“43號(hào)文”一方面允許省級(jí)地方通過(guò)債券的形式適度舉債??,另一方面嚴(yán)格規(guī)范舉債規(guī)模、范圍、程序。通過(guò)“修明渠、堵暗道”的方式規(guī)范地方舉債。

上述法律法規(guī)的出臺(tái),使得各級(jí)地方政府感到了空前的壓力,甚至出現(xiàn)了突擊上馬項(xiàng)目融資的情況?????♂???。壓力原因主要有兩點(diǎn):第一、舉債已經(jīng)成為某些地方政府發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)甚至是維持財(cái)政平衡的一種必然?????♀?;第二、傳統(tǒng)的舉債方式在2015年1月1日后將被堵死??,地方政府迫切需要探索新的融資方式???♂?。

原有預(yù)算法沒(méi)有賦予地方政府舉債的權(quán)利??,但為了支持地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)???????,拉動(dòng)GDP,地方政府往往都會(huì)通過(guò)變通的方式進(jìn)行舉債。主要的融資渠道包括融資平臺(tái)貸款、信托融資、城投債以及一些隱性的財(cái)政擔(dān)保等方式????????。地方政府債務(wù)近年來(lái)規(guī)模不斷擴(kuò)張???????,據(jù)審計(jì)署2013年的審計(jì)結(jié)果,截止到2013年6月底,政府附有償還、擔(dān)保??、救助義務(wù)的負(fù)債達(dá)17.89萬(wàn)億元,是2013年地方政府財(cái)政收入總和6.9萬(wàn)億元的2.6倍。這些債務(wù)利率高??,期限短????,地方政府已無(wú)力通過(guò)一般公共性預(yù)算進(jìn)行還本付息,只能通過(guò)土地財(cái)政、新上項(xiàng)目等方式借新還舊。但是??,新債相對(duì)舊債而言往往數(shù)額更大,利率更高??,需要償還的數(shù)量巨大,從而使得地方政府對(duì)再融資的渴望也更加強(qiáng)烈。目前,地方政府更多地采用融資平臺(tái)融資、財(cái)政承諾還款、人大決議的方式進(jìn)行融資。而在“43號(hào)文”中??,明確要求剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能??????,融資平臺(tái)不能新增政府債務(wù),這導(dǎo)致現(xiàn)有的融資方式將難以為繼???????。

 

二???♂?、43號(hào)文指明新的融資方向

應(yīng)當(dāng)看到,新的法律法規(guī)對(duì)原有融資模式“踩下剎車”的同時(shí),也為地方政府的融資指明了新的道路????????。

第一種新的融資方式是允許省級(jí)政府自身或代為下級(jí)政府通過(guò)一般債券和專項(xiàng)債券的形式適度舉債。這種模式的最大意義是以省級(jí)政府的信譽(yù)進(jìn)行擔(dān)保,向社會(huì)進(jìn)行直接融資????,相對(duì)于當(dāng)前的模式,可以大大降低融資成本,延長(zhǎng)本金償還期限,從而降低政府的還款壓力,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。在中國(guó)當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)體制下,省級(jí)政府債券,特別是以一般公共性預(yù)算償還的一般債券??,可以近似認(rèn)為是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)債券。如果其所得稅稅收減免政策與國(guó)債一致的話,其今后的收益率完全可以參考對(duì)應(yīng)期限的國(guó)債利率??????,上浮幾十個(gè)BP而已。以11月5日財(cái)政部公布的最長(zhǎng)10年期國(guó)債為例???????????,其最高收益率僅為3.61%???????,由此推斷,地方債的收益率可能在4%左右(假定免稅)??。相對(duì)于當(dāng)前8%-12%的融資成本??,通過(guò)債權(quán)置換后,理論上財(cái)政支出可以下降50%以上,這意味著政府將有能力進(jìn)行更大規(guī)模的融資。雖然地方政府債券融資的使用范圍僅限于具有公益事業(yè)的方向??,但根據(jù)不同政府對(duì)公益事業(yè)的多個(gè)解釋文件???????,其范圍雖然有少許差異,卻基本都可以覆蓋地方發(fā)展的一般性需求。以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》??,公益性項(xiàng)目包括交通運(yùn)輸(鐵路?????♂?、公路????、機(jī)場(chǎng)、港口等)??、市政建設(shè)(地鐵??????、城市道路??、公共交通、廣場(chǎng)、文體場(chǎng)館、綠化、污水及垃圾處理等)??????、保障性住房、土地收儲(chǔ)整理等。而相對(duì)來(lái)說(shuō)?????♀?,目前較為公認(rèn)的非公益性項(xiàng)目只有礦產(chǎn)????、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)??、金融、旅游等內(nèi)容。

第二種新的融資方式是PPP模式??????????,相對(duì)于債券融資,這種模式的應(yīng)用范圍更廣????,國(guó)家支持力度更大。事實(shí)上??,PPP融資已經(jīng)代表了今后地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主流方向。PPP即政府和社會(huì)資本合作模式,是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。與政府一般性債券不同,PPP融資一般是以項(xiàng)目方式進(jìn)行融資,通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)?????????、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作?????,并通過(guò)“使用者付費(fèi)”和必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。在近期政府有關(guān)財(cái)政方面的多個(gè)法規(guī)規(guī)章中,PPP模式被密集地提及??。“43號(hào)文”給出了PPP的基本運(yùn)作方式,即政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)??、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則,使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資,按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債??、項(xiàng)目收益?zhèn)??、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任?????。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任,不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

PPP的具體模式多種多樣,在應(yīng)用中,可以根據(jù)具體的情況加以選擇?????♀?。從財(cái)政缺口的數(shù)量和緊迫性的角度來(lái)講?????♂?,如果短期財(cái)政確實(shí)有所吃緊,則可以選擇對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行快速變現(xiàn)處理的方式,如移交-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)模式。在“43號(hào)文”中??,也明確提及了地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí)可以采取處置存量資產(chǎn)等方式??。對(duì)于在建項(xiàng)目,可以采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)等模式進(jìn)行建設(shè)??,利用社會(huì)資本開(kāi)展項(xiàng)目????。

但是,各級(jí)地方政府也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,社會(huì)資本具有天然逐利性和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性。在傳統(tǒng)的融資模式下,資金方通過(guò)政府信譽(yù)擔(dān)保的方式,降低了風(fēng)險(xiǎn)。故其對(duì)項(xiàng)目自身的營(yíng)利性??、風(fēng)險(xiǎn)性并不十分重視????,關(guān)注點(diǎn)往往在政府承諾及償還能力????。在新的PPP模式下???????,運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)將由社會(huì)資本承擔(dān),即使項(xiàng)目存在政府補(bǔ)助也要求根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效果進(jìn)行正向激勵(lì)。由此,項(xiàng)目的可行性將成為能否吸引社會(huì)資本投入的決定性因素??????,而可行性的關(guān)鍵是項(xiàng)目收入的可預(yù)測(cè)性。這就要求政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)候,更加重視那些符合經(jīng)濟(jì)效益、同時(shí)惠及民生的項(xiàng)目,而不能像之前有些地方一樣一窩蜂的上馬大量形象工程、政績(jī)工程???♀?。

值得一提的是,PPP模式的實(shí)施具有一定的技術(shù)性??????????。在推廣過(guò)程中????????,政府需要更加有效地履行財(cái)政職能,提高財(cái)政管理能力?。與傳統(tǒng)模式相比,PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及領(lǐng)域廣???????、復(fù)雜程度高??,不同行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求差異大,專業(yè)性強(qiáng)。這就要求各級(jí)政府必須不斷學(xué)習(xí)???????、不斷探索,必要時(shí)候可以選擇專家作為顧問(wèn)參與項(xiàng)目具體方案設(shè)計(jì)??、評(píng)估論證、合作伙伴選擇等諸多方面。PPP模式對(duì)于各種參與方來(lái)說(shuō)都是一種長(zhǎng)期行為,只有將前期基礎(chǔ)工作做扎實(shí),為后期合作打下良好的基礎(chǔ)?????????♂?,才能真正做到各方滿意?????,達(dá)成長(zhǎng)期發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的最終目的。

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