地方投融資平臺是指各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司?。它是一個具有中國特色的概念????。
對于地方投融資平臺??祝?，國務院及相關業(yè)務主管部門都有過相關的定義，但是并沒有實質性的區(qū)別。
2010 年6 月10 日?????♀?，國務院于頒布的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）中，對投融資平臺定義為，由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立??，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體?????♂?。
2010年7月30日??，財政部、發(fā)改委??、人民銀行??、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）對地方投融資平臺的界定更為詳細。它是指由地方政府及其部門和機構??、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地???????、股權等資產(chǎn)設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司??、建設開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司???♂?、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。
地方投融資平臺作為承擔投資建設任務的載體，其主要職能是負責城市基礎設施項目的投資?????♂?、融資、建設和運營、管理?????♀?；運用政府授予的特許經(jīng)營權，經(jīng)營公用事業(yè)??????，為社會提供公共服務；實施城市國有資產(chǎn)的經(jīng)營和資本運作。地方投融資平臺的設立使純粹依賴政府財政收入進行基礎設施建設發(fā)展為可以以適度融資負債方式加大基礎設施建設投入，加快經(jīng)濟發(fā)展。同時引入市場化機制，提高了資金使用效率，形成“政府+市場+企業(yè)”的格局，促進政府職責的轉變??。
地方投融資平臺的組建和成立形式多種多樣，包括事業(yè)單位改制??，地方政府直接注資成立，多家國有企業(yè)共同出資組建????，在政府統(tǒng)籌推動下將若干國有資產(chǎn)整合重組設立等。注入的資產(chǎn)形式主要包括財政資金????、國有資產(chǎn)收益、土地使用權轉讓收入?、劃撥土地、固定資產(chǎn)（如路橋等）???????、國債轉貸資金或中央代發(fā)地方債??、國有企業(yè)股權、專項基金、規(guī)費和稅費等??。地方投融資平臺的主要職能包括所屬領域的國有資產(chǎn)管理職能???????；在基礎設施和主要產(chǎn)業(yè)領域投資；在證券???♀????、銀行等金融領域進行股權投資???????；進行貸款和擔保融資??。
根據(jù)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特征和主導區(qū)域等指標??，地方投融資平臺可分為綜合性政府投融資平臺、行業(yè)性政府投融資平臺、區(qū)域性開發(fā)公司和區(qū)縣級政府投融資平臺等四大類。政府為了整合城市資源、實現(xiàn)城建融資、統(tǒng)籌項目建設及提供公共服務而設立綜合性政府投融資平臺或城投公司。投資領域和經(jīng)營范圍主要集中于某一特定行業(yè)（如交通、水務????、能源???????????、地產(chǎn)????、旅游等）的投融資平臺屬于行業(yè)性政府投融資平臺。依托于某一特定區(qū)域（如開發(fā)區(qū)、新區(qū)、工業(yè)園區(qū)）而設立承擔政府職能且公司化運營的建設投資主體就是區(qū)域性開發(fā)公司??。在2009年國家經(jīng)濟刺激計劃之后??，各地開始出現(xiàn)區(qū)縣級的投融資平臺?????♀?。
按照承接項目性質和還款來源，地方投融資平臺可分為經(jīng)營性投融資平臺和非經(jīng)營性投融資平臺，前者主要承接營利性項目???????♂?，負責基礎性項目的設立和經(jīng)營，并以自身的經(jīng)營收入和盈利還本付息；后者主要承接非營利性和準公益性項目，項目不產(chǎn)生任何收益或收益遠不足以還本付息????，由政府財政全額或兜底償還貸款本息。按照項目涉及領域劃分????，包括市政基礎設施領??、產(chǎn)業(yè)園區(qū)???????、土地開發(fā)、某些特定領域??。
根據(jù)《貸款通則》?????，地方政府無法直接從銀行借款。根據(jù)《擔保法》，地方政府不得為保證人???。這就使得政府無法直接向銀行或社會融資。為了解決地方社會經(jīng)濟發(fā)展的資金缺口????，地方政府通過財政性資金和國有資產(chǎn)的注入、賦予特許經(jīng)營權等方式，使地方投融資平臺的資產(chǎn)和現(xiàn)金流達到融資標準。通過銀行授信，在地方政府承諾，地方人大同意將其債務納入地方財政預算并確保還本付息的條件下，融資平臺成為地方政府承貸、償債和資本運作的載體?????♂?。
地方投融資平臺是地方政府進行基礎設施建設的主力????，據(jù)不完全統(tǒng)計，至少基礎設施投資的40%是由地方投融資平臺完成的????。地方投融資平臺的核心職能進行社會融資并進行區(qū)域基礎設施建設??，是基礎設施建設的主要承擔者????。
投融資平臺具有以下四個方面的特征：
一是政府主導或絕對控制。大多數(shù)投融資平臺都是政府下屬單位，也是政府開展城市建設項目的經(jīng)營監(jiān)管的代理人。在投融資平臺發(fā)展過程中都需要政府補助或支持，具有很強的政府意愿。投融資平臺的注冊資本來源絕大多數(shù)是當?shù)卣????、地方國資委或發(fā)改委等相關政府部門的全額國有資本金注入??。投融資平臺的高層管理人員絕大部分來自于原政府官員???????。它具備地方準財政的性質??，其經(jīng)營不是以盈利為目的，即收入的大部分來自于當?shù)卣呢斦a貼，支出的方向是行使地方政府的部分職能????，帶有濃重的政府行政色彩。它們是地方政府投融資職能延伸的主體????。
二是主要業(yè)務為融入資金???????。投融資平臺成立的主要目就是進行融資，以應付地方政府建設支出的需要。最主要的融資方式是銀行貸款（國外內銀行貸款和政府貸款），其它的方式還包括資本市場融資（城投債、股權融資、股票上市）、項目融資[BOT（建設-經(jīng)營-移交）及其各種變體（BT、BOOT、BOO、BOOST、BLT）??、TOT（移交-經(jīng)營-移交）、TOD（交通導向發(fā)展）?????、信托計劃/政信合作?????♀?、ABS（資產(chǎn)證券化）、PPP（政府與社會資本合作）]產(chǎn)業(yè)投資基金????、融資租賃等）等???????。其中的城投債包括企業(yè)債、短期融資券和中期票據(jù)三種，它們的還本付息主要依靠地方政府的財政兜底????，所以被稱為“準國債”。
三是其融資行為全部或部分由地方財政直接或間接承擔償債責任或提供擔保（實際上這種擔保沒有法律效力）。投融資平臺名義上為獨立企業(yè)法人????，但實際上由地方政府提供信用擔保，一旦出現(xiàn)償債問題?????，地方政府負有償債責任???。
四是所籌資金主要用于基礎設施建設或準公益性政府投資項目。如城市基礎設施建設的開展??????，各種配套基礎設施的建設以及城市水電、道路建設、交通運輸?shù)裙嫘酝顿Y項目等????。
地方投融資平臺的基本運作機制如下圖所示：
圖1 投融資平臺運作機制示意圖
地方投融資平臺是地方投融資體制變遷的產(chǎn)物?????????。它的雛形出現(xiàn)于20世紀80年代??，是地方政府為解決基礎設施建設資金不足的嘗試。1994年分稅制改革促使地方融資平臺的發(fā)展????。1998年亞洲金融危機和2008年世界金融危機后，地方政府借拉動經(jīng)濟發(fā)展的有利政策??，將政府信用、銀行資金優(yōu)勢和土地儲備制度結合??，先后進行了包括“打捆貸款”??、“土地空轉????，滾動開發(fā)”、城投債等措施在內的創(chuàng)新，推動了地方融資平臺的大發(fā)展。1999-2003年和2008-2009年是地方融資平臺成立的高峰時段。
1978 年以前????，我國實行計劃經(jīng)濟體制，由于政府財力有限和經(jīng)濟體制等方面的因素??，社會投資主要依賴于國家財政支出，并且主要集中生產(chǎn)領域????，在基礎設施方面投入較少????，地方基礎設施供給嚴重不足，尤其地方層級????。
1979年至上世紀80年代中期的撥改貸改革完成之后?????????，投融資體制先后經(jīng)歷投資主體改革和市場化改革兩個主要階段?。經(jīng)過“放權讓利”和“分灶吃飯”改革打破“大一統(tǒng)”體制，賦予地方政府部分的經(jīng)濟自主權，各級地方政府開始陸續(xù)舉借債務。
1994 年我國實行“分稅制”改革，改變了中央與地方的財力和事權比例關系。地方政府的預算內稅源難以維持地方經(jīng)濟的快速增長所帶動對基礎設施與公益服務的巨大需求。地方政府陷入嚴重的財政困境???，于是開始探索獲取資金的渠道和創(chuàng)新?！额A算法》（1994年）規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出??、收支平衡的原則編制，不列赤字??。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
在現(xiàn)行財稅管理體制下，從中央到地方，財力狀況與現(xiàn)實投資需求（基礎建設、公用事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展及城鎮(zhèn)化）呈反比趨勢。這種財權與事權之間形成的先天不足及地方的GDP競賽機制和經(jīng)營城市理念的盛行（地方政府的經(jīng)濟人化）?????♂?，地方政府不得不采取多種方式，多方面籌集資金，滿足大批項目的建設需要?????。投融資平臺被作為地方政府舉債的最佳代理人，變相舉債完成政府在基礎設施建設和公益性服務供給，解決政府投資的缺口，從而形成真實的地方政府債務????。
地方投融資平臺的發(fā)展，在時間上主要經(jīng)歷了以下五個階段：
第一階段???：探索和萌芽階段（20世紀80年代-1993年）
廣東省為解決地方政府資金不足條件下道路基礎設施建設問題，在全國率先探索推行“貸款修路、收費還貸”政策，這種政府借錢發(fā)展當?shù)鼗ǖ哪Ｊ绞堑胤秸谫Y平臺的前身????。這種模式逐步在全國推行。
1981年????，國道107廣深線東莞中堂大橋設立全國第一個路橋收費站??。它由香港商人霍英東等人投資，首開“以橋養(yǎng)路，以路養(yǎng)路”之先河?????。1984年9??，國務院會議決議實施“貸款修改，收費還貸”。1988年，交通部????????、財政部和國家物價局聯(lián)合發(fā)布《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》。2004年11月1日??，《收費公路管理條例》正式實施。
1986年8月5日????，國務院以“國函（1986）94號”文批準上海采取自借自還的方式擴大利用外資，以加強城市基礎設施建設，加快工業(yè)技術改革?????♀?，增強出口創(chuàng)匯能力??，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)。這項政策又被稱為“94專項”。1987年12月30日2??，取“94”諧音，成立上海久事公司，負責“94專項”所需資金的統(tǒng)一籌措??、項目安排和綜合放款，并負責實施地鐵一號線????????、南浦大橋等五個城市基礎設施建設。它開創(chuàng)了政府借助平臺公司實施市場化融資之先河??。
1988年，國務院發(fā)布《關于投資管理體制的近期改革方案》（國發(fā)〔1988〕45號）????，明確基礎設施的投融資逐步市場化，政府的投融資體系由單一的中央投資向中央與地方共同投資模式轉變???????????。同年，國務院批轉國家體改委的《1988年深化經(jīng)濟體制改革的總體方案》?，要求成立投資公司，按照經(jīng)濟原則進行投資，并組建了能源??、交通????♂???、原材料、機電輕紡、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等 6個專業(yè)投資公司????。它們是從事固定資產(chǎn)投資開發(fā)和經(jīng)營活動的企業(yè)???????????，是組織中央經(jīng)營性投資活動的主體。地方政府也組建了一批服務地方建設的區(qū)域性投資公司????。這是投融資平臺的最初形式。
1992 年7月，上海城市建設投資開發(fā)總公司成立。這是全國第一家專業(yè)從事城市基礎設施建設的地方政府投融資平臺。這標志著地方投融資平臺作為城市建設的重要力量正式登陸舞臺???。
第二階段：起步階段（1994年-1997年）
1994年?????♀?，國家開發(fā)銀行成立，以集中必要的資金保證國家重點建設，緩解經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”制約，對投資規(guī)模實行總量控制。它吸納6家國家專業(yè)投資公司并承擔建設銀行的基礎設施建設工作???，建立長期穩(wěn)定的資金來源，籌集和引導社會資金用于國家重點建設。同時??，新組建具有獨立法人地位的政策性投資公司——國家開發(fā)投資公司????，這標志著國家開始以市場主體的身份進行基礎設施投資，改變了以過去行政主體方式出現(xiàn)的情況???????，這也為地方政府提供了導向??。更為重要的是??，國家開發(fā)銀行為地方投融資平臺提供了重要的資金來源。
1994 年分稅制改革和《預算法》實施之后，為促進地方經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設??，調動了地方積極性，各地方政府紛紛成立類似于建設開發(fā)領導小組辦公室的機構??，統(tǒng)一規(guī)劃和領導市政設施建設??。不少地方政府對成立投融資平臺進行了探索。
這一期間，地方投融資平臺只是政府為解決城市基礎設施建設資金所需而設立的政府融資的變相或變通窗口??，在政府信用和有限財力支持下，集中政府資源進行社會融資????。這類投融資平臺的基本特征是“大舉債??、大建設”?????♀?。它們的功能比較單一??，基本沒有進行市場化融資???????，沒有自主選擇項目的權力，也沒有項目建成后的管理權???????，更不享受項目的投資收益，成為“代籌資、代投資????????、代出納”的“貸款機器”，只能靠借新債還舊債過日子???????。
第三階段：全面發(fā)展階段（1998年-2008年）
1997年7月，亞洲金融危機爆發(fā)?????♀?。同時，國內經(jīng)濟出現(xiàn)下滑趨勢。在 1998年開始實施積極的財政政策????。中央政府首次通過發(fā)行長期建設國債并轉貸給地方的方式增加地方政府財力??。地方政府為了獲得中央政府的國債轉貸項目需要籌措相應的配套資金，這促使地方投融資平臺的發(fā)展??。
2004 年??，我國經(jīng)濟雖然高速增長，經(jīng)濟運行出現(xiàn)“過熱現(xiàn)象”。2005 年國家將積極的財政政策轉向穩(wěn)健的財政政策，同時 對貨幣政策也實施穩(wěn)健方針，對地方債務進行限制和整頓??。地方投融資平臺進入調整期???????。
《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）提出，“進一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種融資方式”??，“允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域”?????♀?????，“能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設。”這一政策推動了市場化的投融資平臺的進一步發(fā)展壯大。
從整體看來，這一期間的地方投融資平臺快速發(fā)展。地方政府開始加大對投融資平臺的支持力度，注入優(yōu)質資產(chǎn)，出臺支持性政策????，拓寬了投融資平臺的融資渠道，對基礎設施存量資產(chǎn)進行市場化運作???????♀?，盤活了存量資產(chǎn)；介入土地收儲和房地產(chǎn)開發(fā)等業(yè)務?????♀?，獲得了較高的投資回報。但大量的公益性項目投資，使得這部分資產(chǎn)長期沉淀和固化??，債務負擔相當嚴重。
第四階段：爆發(fā)式增長階段（2008年-2010年）
2008 年爆發(fā)國際金融危機，中央推出4 萬億經(jīng)濟刺激計劃。為解決地方配套資金的缺口問題，2009年3月?????♀?，人民銀行和銀監(jiān)會發(fā)布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》（銀發(fā)〔2009〕92號）提出????，“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制????、設立合規(guī)的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業(yè)金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度???♀?。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債????、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道???♂?。”這個條款被認為是鼓勵性政策????。地方投融資平臺成為擴大投資??，穩(wěn)定并拉動經(jīng)濟增長的重要工具。
中央政府兩年內實際只拿出了1.18萬億元的財政資金，其余的基本上將包袱甩給了地方政府和社會資金???♀?。在社會資金積極性不高的情況下????，各級地方政府只好通過投融資平臺來負債?????♂?，投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模飛速上升。地方融資平臺由2008年上半年的3000多家，貸款余額1.7萬億元?????♂?，增加到2009年的8000多家，貸款余額7.4萬億元。
國家的經(jīng)濟刺激政策對我國迅速應對國際金融危機沖擊??、繼續(xù)保持經(jīng)濟發(fā)展良好勢頭起到了關鍵作用，但同時也使地方政府債務規(guī)模迅速膨脹，也為地方政府投融資平臺風險爆發(fā)埋下了伏筆??。
第五階段：風險暴露及規(guī)范發(fā)展階段（2010年以來）
2010年年初開始????，地方融資平臺數(shù)量和負債規(guī)?？焖僭黾?。至2012年底??，各級地方政府融資平臺數(shù)量已經(jīng)超過1萬家，省市縣三級政府債務余額占到當年國民生產(chǎn)總值的37%左右。地方融資平臺的迅猛擴張，及其高負債率、低收益水平、政府信用擔保等特征???♂?，使得其風險問題開始暴露??。
造成地方投融資平臺快速擴張的制度原因可歸為以下三個方面：
（1）財政體制
地方政府的財政機會主義偏好導致了投融資平臺的大量出現(xiàn)。一是分稅制改革造成地方政府財權（缺乏主體稅種?????????，財力保障不足）與事權不對稱，而且政府職能和支出責任還呈現(xiàn)出層層下移的趨勢??，這是導致融資平臺大量涌現(xiàn)的根本原因??????；二是地方官員績效考評制度是導致融資平臺大量使用的加速器；三是將擔保貸款的償還風險轉移給下屆政府（寅吃卯糧），忽視未來的財政成本和財政風險。
（2）銀行
銀行在地方投融資平臺規(guī)模膨脹中扮演重要角色。商業(yè)銀行發(fā)放投融資平臺貸款可以得到規(guī)模擴張的三項利益：一是增效益，滿足投融資平臺大規(guī)模的融資需求，可以帶來銀行利潤和自身績效的增加；二是增影響???????，支持政府投資項目建設可以彰顯銀行的社會責任，有利于維護與當?shù)卣年P系；三是低風險，銀行認為有地方政府的“財政兜底”，投融資平臺貸款的風險較低????；四是地方投融資平臺貸款還款期限較長???????，銀行崗位交流頻繁，出現(xiàn)風險時可能早已不在此崗???????????，自身承擔風險程度較低。
（3）地方政府
改革開放以來，在“以經(jīng)濟建設為中心”的政策指導下，我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，地方政府競爭起著至關重要的作用???????。特別是，財政分權的經(jīng)濟激勵和地方官員的政治晉升博弈，成為促使地方政府為促進轄區(qū)經(jīng)濟增長而競爭的主要原因。在工業(yè)化、城市化進程中??????，道路交通?????♀?、電力通訊??、市政建設等公共基礎設施建設，以及其他重大固定資產(chǎn)投資項目（包括民生投資項目）成為推動地方經(jīng)濟增長的重要因素?????♂?。
在改革開放以來經(jīng)濟持續(xù)高速增長的過程中???????，盡管政府財政收入的增速長期高于經(jīng)濟增長，但仍不足以滿足地方政府各類投入的需求。這導致地方政府利用行政權力主動開拓財源來為公共資本融資的“逆向軟預算約束”現(xiàn)象。這容易使地方政府以地方債務的爆發(fā)性增長為代價擴張公共基礎設施建設投資，進而導致較為嚴重的財政風險??。
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