一????、地方政府債務(wù)壓力空前

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9月21日，針對政府舉債規(guī)范化的問題，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，即業(yè)界所稱的“43號文”????。配合新預(yù)算法，對地方政府的債務(wù)管理做出了相應(yīng)規(guī)定??????????。“43號文”一方面允許省級地方通過債券的形式適度舉債，另一方面嚴(yán)格規(guī)范舉債規(guī)模、范圍、程序。通過“修明渠、堵暗道”的方式規(guī)范地方舉債??。

上述法律法規(guī)的出臺，使得各級地方政府感到了空前的壓力，甚至出現(xiàn)了突擊上馬項目融資的情況。壓力原因主要有兩點：第一?????♂???、舉債已經(jīng)成為某些地方政府發(fā)展社會經(jīng)濟甚至是維持財政平衡的一種必然??；第二、傳統(tǒng)的舉債方式在2015年1月1日后將被堵死，地方政府迫切需要探索新的融資方式。

原有預(yù)算法沒有賦予地方政府舉債的權(quán)利，但為了支持地方發(fā)展經(jīng)濟，拉動GDP??，地方政府往往都會通過變通的方式進(jìn)行舉債。主要的融資渠道包括融資平臺貸款、信托融資??、城投債以及一些隱性的財政擔(dān)保等方式。地方政府債務(wù)近年來規(guī)模不斷擴張，據(jù)審計署2013年的審計結(jié)果，截止到2013年6月底，政府附有償還????、擔(dān)保、救助義務(wù)的負(fù)債達(dá)17.89萬億元，是2013年地方政府財政收入總和6.9萬億元的2.6倍。這些債務(wù)利率高，期限短???????，地方政府已無力通過一般公共性預(yù)算進(jìn)行還本付息，只能通過土地財政、新上項目等方式借新還舊??。但是，新債相對舊債而言往往數(shù)額更大，利率更高????，需要償還的數(shù)量巨大，從而使得地方政府對再融資的渴望也更加強烈。目前，地方政府更多地采用融資平臺融資?????♂???、財政承諾還款、人大決議的方式進(jìn)行融資????。而在“43號文”中，明確要求剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺不能新增政府債務(wù)?????????，這導(dǎo)致現(xiàn)有的融資方式將難以為繼?。

二、43號文指明新的融資方向

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應(yīng)當(dāng)看到，新的法律法規(guī)對原有融資模式“踩下剎車”的同時，也為地方政府的融資指明了新的道路。

第一種新的融資方式是允許省級政府自身或代為下級政府通過一般債券和專項債券的形式適度舉債??。這種模式的最大意義是以省級政府的信譽進(jìn)行擔(dān)保，向社會進(jìn)行直接融資????，相對于當(dāng)前的模式?，可以大大降低融資成本??，延長本金償還期限??，從而降低政府的還款壓力?????♀?，減輕財政負(fù)擔(dān)?????♂?。在中國當(dāng)前的政治經(jīng)濟體制下，省級政府債券????，特別是以一般公共性預(yù)算償還的一般債券????，可以近似認(rèn)為是無風(fēng)險債券。如果其所得稅稅收減免政策與國債一致的話，其今后的收益率完全可以參考對應(yīng)期限的國債利率，上浮幾十個BP而已??。以11月5日財政部公布的最長10年期國債為例，其最高收益率僅為3.61%，由此推斷，地方債的收益率可能在4%左右（假定免稅）???????♂?。相對于當(dāng)前8%-12%的融資成本??，通過債權(quán)置換后，理論上財政支出可以下降50%以上，這意味著政府將有能力進(jìn)行更大規(guī)模的融資。雖然地方政府債券融資的使用范圍僅限于具有公益事業(yè)的方向，但根據(jù)不同政府對公益事業(yè)的多個解釋文件??，其范圍雖然有少許差異???♂?，卻基本都可以覆蓋地方發(fā)展的一般性需求。以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計工作的通知》，公益性項目包括交通運輸（鐵路、公路???、機場??、港口等）??、市政建設(shè)（地鐵、城市道路????、公共交通、廣場、文體場館?????♂?、綠化??、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地收儲整理等。而相對來說，目前較為公認(rèn)的非公益性項目只有礦產(chǎn)??、房地產(chǎn)開發(fā)、金融?????♂?、旅游等內(nèi)容?????。

第二種新的融資方式是PPP模式，相對于債券融資?，這種模式的應(yīng)用范圍更廣，國家支持力度更大。事實上，PPP融資已經(jīng)代表了今后地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主流方向。PPP即政府和社會資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系????。與政府一般性債券不同???????，PPP融資一般是以項目方式進(jìn)行融資，通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計??、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”和必要的“政府付費”獲得合理投資回報????。在近期政府有關(guān)財政方面的多個法規(guī)規(guī)章中，PPP模式被密集地提及。“43號文”給出了PPP的基本運作方式，即政府通過特許經(jīng)營權(quán)??、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定的收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)??、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價??、財政補貼等相關(guān)責(zé)任??，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任??。

PPP的具體模式多種多樣，在應(yīng)用中，可以根據(jù)具體的情況加以選擇??。從財政缺口的數(shù)量和緊迫性的角度來講?，如果短期財政確實有所吃緊??，則可以選擇對存量資產(chǎn)進(jìn)行快速變現(xiàn)處理的方式，如移交-運營-移交（TOT）模式。在“43號文”中，也明確提及了地方政府出現(xiàn)償債困難時可以采取處置存量資產(chǎn)等方式?????。對于在建項目??，可以采用建設(shè)-運營-移交（BOT）等模式進(jìn)行建設(shè)，利用社會資本開展項目?????♂?。

但是，各級地方政府也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，社會資本具有天然逐利性和風(fēng)險規(guī)避性??。在傳統(tǒng)的融資模式下???♀?，資金方通過政府信譽擔(dān)保的方式，降低了風(fēng)險。故其對項目自身的營利性、風(fēng)險性并不十分重視，關(guān)注點往往在政府承諾及償還能力???????♀?。在新的PPP模式下，運營的風(fēng)險將由社會資本承擔(dān)，即使項目存在政府補助也要求根據(jù)項目的運營效果進(jìn)行正向激勵。由此，項目的可行性將成為能否吸引社會資本投入的決定性因素，而可行性的關(guān)鍵是項目收入的可預(yù)測性。這就要求政府在發(fā)展經(jīng)濟的時候，更加重視那些符合經(jīng)濟效益????、同時惠及民生的項目，而不能像之前有些地方一樣一窩蜂的上馬大量形象工程、政績工程。

值得一提的是，PPP模式的實施具有一定的技術(shù)性。在推廣過程中，政府需要更加有效地履行財政職能，提高財政管理能力。與傳統(tǒng)模式相比，PPP項目建設(shè)周期長、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高????，不同行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求差異大，專業(yè)性強。這就要求各級政府必須不斷學(xué)習(xí)、不斷探索，必要時候可以選擇專家作為顧問參與項目具體方案設(shè)計??、評估論證、合作伙伴選擇等諸多方面。PPP模式對于各種參與方來說都是一種長期行為，只有將前期基礎(chǔ)工作做扎實，為后期合作打下良好的基礎(chǔ)????，才能真正做到各方滿意，達(dá)成長期發(fā)展社會經(jīng)濟的最終目的。