近期，關(guān)于地方性債務(wù)處置的中央文件集中發(fā)布，政府處理地方政府存量債務(wù)的步伐也在加快??。在國務(wù)院10月2日公布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（下稱“43號文”）對地方性債務(wù)處置方式提出了明確的思路和方法之后，未來地方性融資需求將統(tǒng)一規(guī)范為三種模式：（1）無法市場化的公益項目資金需求以政府舉債的形式承接???????；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施等具有一定收益項目鼓勵采用與社會資本合作的模式獲得資金；（3）完全市場化的項目融資以企業(yè)融資為主??。

圖1????：“43號文”后的政府融資機制

43號文嚴格了地方政府債務(wù)的管理，要求對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，并放開地方政府“適度”的舉債融資能力。但地方政府舉債融資的資金覆蓋面積較廣?????♂?，部分存量債務(wù)仍需償還??，同時還需滿足政府性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求????。考慮到各地方政府余額巨大的存量債務(wù)壓力，如果只是依靠政府融資來滿足所有公益性（包括無收益的和有一定收益的）項目，有限的政府舉債額度則會捉襟見肘。因此，利用社會資本出資參與政府公益性項目勢在必行。

1?????、政府與社會資本合作的運作方式

依據(jù)財政部的相關(guān)文件規(guī)定????，政府和社會資本合作模式（又稱“PPP模式”）是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域?????♂????，政府和社會資本建立的一種長期合作關(guān)系????????，旨在利用市場機制分配風(fēng)險，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營?????????、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作??，并通過“使用者付費”及必要的“政府補貼”獲得合理投資回報。政府或委托部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、租賃-運營-移交（LOT）????、建設(shè)-運營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）??、購買-建設(shè)-運營（BBO）、區(qū)域特許經(jīng)營（Concession）及其組合。具體PPP項目運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架???????、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定???????。

2、適合使用PPP模式的項目類型

“43號文”鼓勵社會資本出資以PPP方式參與基礎(chǔ)設(shè)施項目合作的領(lǐng)域，主要可以從以下幾個維度來判斷一個項目是否具有適用性???♀?：

（1）一般是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的項目??，具體包括基礎(chǔ)設(shè)施類（如高速公路）??、市政公用類（如自來水廠）以及社會事業(yè)類（如醫(yī)療服務(wù)）????。公共產(chǎn)品或公共服務(wù)設(shè)施具有自然壟斷的經(jīng)濟屬性，這決定了在特定服務(wù)范圍內(nèi)由一家主體統(tǒng)一負責(zé)項目的運營是最有效率的。作為公共利益的代表和直接責(zé)任主體??，政府須承擔(dān)公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)。隨著城鎮(zhèn)化程度的不斷提高??，政府在有限財政和規(guī)范舉債的基礎(chǔ)上????，直接提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和產(chǎn)品越來越力不從心?????♂?，將面臨資金???♂?、技術(shù)??、管理上的瓶頸??????????????。與此同時各類型的社會資本已經(jīng)在相關(guān)領(lǐng)域中積累一套頗具供給效率的方法和經(jīng)驗??，并經(jīng)過了多年的實踐和案例論證??。因此??，公共部門與社會資本通過合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式具有一定可行性。

（2）項目具有較高的技術(shù)性要求，且存在一定數(shù)量的潛在社會合作方??????。PPP項目的基本特征之一，就是要通過政府與社會資本合作取得協(xié)同效應(yīng)，雙方要優(yōu)勢互補，其中社會資本的相對優(yōu)勢主要體現(xiàn)在資本、技術(shù)、管理等方面。如果項目內(nèi)容屬于簡單輔助性內(nèi)容（如環(huán)衛(wèi)保潔）、或者雖然專業(yè)性較強但內(nèi)容單一且已相對標準化（如工程設(shè)計????，或工程建設(shè)），則直接采取傳統(tǒng)方式或通過政府采購方式實施可能更有效率。另外??，只有潛在社會資本的參與者數(shù)量足夠多才能在前期選擇合作方與后期項目的運營考核中???????，使得政府可以運作市場機制。

（3）合作期限相對較長??，一般涉及從項目前期準備到后期運營的全過程。通過項目全過程的參與??，合作雙方能在更長的周期內(nèi)協(xié)調(diào)共贏機制?????????♂?。對于社會投資人而言????，能夠全面了解項目情況?，做到有效識別和管控項目風(fēng)險，考慮全生命周期成本，并充分保證社會投資人的收益；對于政府而言??，則能更好地掌握建設(shè)運營成本信息，主動采取針對性的監(jiān)管措施，保障項目公司獲得基本收益又不至于使其獲取暴利。而短期的（通常是3年以內(nèi)）?????♀?、一次性完成的公共產(chǎn)品和服務(wù)項目則更適合改用政府采購的方式實施?????♀?，并簽訂短期服務(wù)協(xié)議。

（4）適用于多種收費機制的項目。實際上，PPP項目的收費機制包括三類（如圖2所示）????，一是完全依靠項目用戶付費（如供水、燃氣項目）????????，盡管此類項目的運營收入能夠覆蓋成本，但是由于項目的公益性特征，還需政府規(guī)制并參與調(diào)價機制。二是完全由政府支付服務(wù)費用（如市政道路????、垃圾焚燒、環(huán)境治理項目）。三是部分來自項目用戶付費并由政府提供缺口補貼，以保障項目財務(wù)可行性（如污水處理項目）。

 圖2：政府與社會資本合作模式的類型 

目前??，部分政府部門在推行PPP模式時，十分關(guān)注項目是否已建立完善的“使用者付費機制”，并明確“在價格、收費機制已建立的領(lǐng)域優(yōu)先考慮應(yīng)用PPP”，其原因在于，此類項目初始投資和運營成本基本可由項目終端用戶付費來覆蓋????，無需或只需少量的財政補貼。

但這里說的優(yōu)先考慮在建立用戶收費機制的領(lǐng)域推行PPP模式?????，只是現(xiàn)階段政府在債務(wù)壓力較大的情勢下所作的次優(yōu)選擇??，并不意味著只有收費機制完善的公共項目才適用PPP模式。相反，從提高資金使用效率的角度來看?????♂??????♀?，那些用戶付費加政府補貼模式是最需要推行PPP模式的??，比如污水處理設(shè)施等。通過引入市場化主體????，將內(nèi)部的政府補貼轉(zhuǎn)化為可供市場估值的外部收益，更有利于財政資金公開、公正的運營，促進政府資金使用效率的提升。

從政府的角度來看??，用戶付費加政府補貼的項目應(yīng)用PPP模式，雖不能從總量上降低政府支出??，甚至綜合考慮運營期補償總體之處還有所增加，但通過分期支付的方式可以平滑當(dāng)期的財政支出壓力?????♂???。

3??、應(yīng)用PPP模式存在風(fēng)險

首先，PPP模式的應(yīng)用首先面臨的是政策風(fēng)險，即在項目實施過程中由于政府政策的變化進而影響項目的盈利能力????。PPP項目的制度安排涉及到雙方利益的權(quán)衡和保障?????♂?。從政府角度來看，通常在經(jīng)營期內(nèi)國有資本在項目公司中占比不高???♂???，政府方為了保證公眾利益并在經(jīng)營過程中具有一定的決策權(quán)就需要機制的保障，例如“金股制”。另一方面??，社會資本的愿意參與到PPP項目中的最根本原因在于看中投資的盈利性，因此需重點考慮PPP項目中的補償和保障機制來吸引眾多潛在社會資本投資方，同時也不能讓政府承擔(dān)過多的兜底風(fēng)險????。

其次??，由于政府與社會資本合作（PPP模式）的引入???，通過對部分經(jīng)營性收入進行轉(zhuǎn)移，將部分原屬于財政性收入的資金讓渡給社會資本的投資方，例如：水務(wù)板塊中的水費收入、旅游景區(qū)門票收入等，可能會影響未來地方政府的財政性收入，并導(dǎo)致未來地方政府口徑的投資有可能會縮減????，進而影響地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的積極性和參與度??。因此，需要提前做好地方和中央兩級財政的協(xié)調(diào)和溝通工作?????♀?。

此外，PPP模式在地方政府的實際融資過程中雖能夠為地方財政減輕壓力??，但應(yīng)當(dāng)警惕地方政府將PPP模式做成通過出讓公共服務(wù)的權(quán)利獲得資金從而走上“土地財政”的老路。從而推高公共服務(wù)產(chǎn)品的價格?????♂?，使得公用服務(wù)的最終使用者利益受損??，并將實際的價格上漲風(fēng)險滯留在金融市場內(nèi)部，形成系統(tǒng)性的泡沫風(fēng)險???????。

在國務(wù)院43號文出臺后??，新預(yù)算年度內(nèi)的地方性債務(wù)將更加受到關(guān)注?????♂?，在過渡期內(nèi)??，如何處理好地方的債務(wù)問題將是各級地方政府和市場投資主體的關(guān)心的重點????。對于政府與社會資本合作模式的討論還將會有很多??，當(dāng)前我們提出的問題仍不足以涵蓋所有可能潛在的風(fēng)險???，PPP模式在各地落地發(fā)芽的過程中還應(yīng)該多問一問。只有通過不斷的發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，才能使得PPP模式能夠真正解決各個地方性的債務(wù)問題?????♀?。

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